印度非营利组织及其法律制度环境考察报告

清华大学公共管理学院NGO研究所 贾西津

 

2005年2－3月，由印度自愿行动网络和香港乐施会联合组织，包括中国社会科学院、民政部、清华大学、中国政法大学、香港乐施会等单位的一行10人，赴印度进行了为期13天的对于印度非营利组织及其法律制度的学术考察访问。这次学术考察走访了印度新旧德里、孟买、阿哥拉、普纳等城市13个机构，包括印度计划委员会、印度法律委员会等政府有关部门，尼赫鲁大学法律与治理中心、普纳大学ILS法律学院、政府法律学院、塔塔社会科学院（TISS）等学术单位，印度法律研究所、中国研究所、国际管理研究所等独立研究机构，以及印度志愿行动网络（VAIN）、亚洲参与研究协会（PRIA）、全国倡导研究中心（NCAS）、青年联合与志愿行动（YUVA）等社团组织。本次考察重点关注了印度非营利组织的法律环境和监管体系，它们对中国非营利组织法律规制提供了诸多借鉴意义。

一、印度的非营利部门

 “印度是多种多样的，尽管有时惹人气恼，但它仍愿一如既往，我行我素。这就是印度：全面地接受生活，无论是善，是恶。”

――甘地夫人

与其他发展中国家相比，印度的非营利部门显现出颇高的活跃程度，从而也引发非营利组织研究者们的浓厚兴趣和关注热情。作为一个有着悠久历史的发展中的大国，印度与中国的可比较和可借鉴意义，又更近了一层。

（一）印度非营利部门的历史

印度有记载的志愿服务和慈善组织的历史可以追溯到公元前1500年。在印度自身的传统中，宗教鼓励个人为社会服务的精神对于非营利部门的发展起着主导的作用。印度成为英国殖民地之前，福利活动和社会服务的责任在很大程度上是由国家、宗教和社会组织共同承担的。政府的功能侧重在促进社会的精神、道德发展，而在教育、医疗、济贫、救灾、文化等许多方面，民间的宗教和慈善组织扮演着活跃的角色。

印度的社会慈善始终与宗教价值观紧密相关。早期婆罗门教的教义非常强调精神生活的重要性，他们认为，作为最高德行的慈善，如果没有体现敬意，那么还不如不去施予。因而，在慈善行为中，精神是最珍贵的，其次是世俗的知识，最次要的才是满足生理需求的如衣食等的施予。公元前6世纪佛教的出现，带来了另一种志愿和社会服务的途径，僧人开始更多为穷人和需要帮助的人提供物质的服务。13世纪穆斯林王朝的确立给印度的志愿与慈善传统带来了较大的变化，现代志愿和慈善的概念逐步发展起来。另外，婆罗门教经典《奥义书》鼓励家庭的慈善，这影响后来的慈善行为，使大家庭成为印度重要的社会保障机制，而不是以个人的社会慈善为主。

自18世纪后期英国的殖民统治时代以来，印度的志愿和慈善组织发展大致经过了三个历史阶段：

第一个阶段是18世纪后期－1947年的殖民统治时期。这一阶段印度非营利部门的发展与本土的社会变革和印度人民的独立自由运动紧密相连。19世纪初基督教传教士大量建立学校、医院等慈善机构，也传入了西方的理性、自由、民主等价值观念，印度本土的精英很快加入其中，开始了一个政治、经济、社会等全面转型的时代。随着社会改革运动的进行，19世纪后期到20世纪初，由社会精英领导的反抗英殖民统治的民族主义运动也掀起高潮，其间兴起了大量私立的学校、学院、新闻媒体等机构，商会也得到较大发展。甘地倡导的非暴力不合作和他所领导的民族独立运动对于印度非营利部门的影响是值得一提的，他所提倡的社会全面发展和志愿参与观、乡村工业和自治社区建设、平等的教育体系、妇女权利等理念，都在印度非营利部门的发展中有所体现。

第二个阶段是1947年－1975年的后独立时期。印度1947年从英国的殖民统治下独立出来，标志印度的非营利部门发展也进入一个新的阶段。独立激发了方方面面人们的激情和各种期待，但同时印巴分治的冲突不断和国内的形势需求也强化了社会控制和政府的角色。这一阶段非营利部门的蓬勃兴起和政府发展模式主导的倾向同时呈现，构成一对在紧张中发展的关系。一方面，多种多样新型的非营利组织大量涌现，包括五十年代追随甘地的志愿组织，六、七十年代的行动组织或非政党政治组合、福利性志愿组织、西方协助组建的发展组织、社区自治组织等。另一方面，1950年宪法赋予了政府在政治、经济、社会等各方面更强的权力，相应削弱了非政府的角色空间。政府还大力组建和操纵许多非营利组织来承担各方面功能，并试图控制和影响媒体，这引起公民维护自身权利的反抗行动。1975年，国家宣布进入紧急状态，公民自组织、媒体、政治运动等的活动均被悬置了起来。

第三个阶段是1975年至今的后紧急状态时期。随着民主机制的重建，各领域的非营利组织重新活跃起来，这一阶段印度非营利部门的发展突出受到两个因素的影响：一是政府与非营利组织的关系加强；二是国外资金在非营利组织活动中扮演重要角色。八十年代以后，政府开始直接资助非营利组织，并将非营利组织纳入规划的项目中，典型的如乡村综合发展项目、乡村妇女儿童发展项目、乡村集中供水项目、非正规教育项目、全民扫盲运动等。从第六个五年计划（1980－1985）开始，每个五年计划都强调了民间组织参与经济、社会发展的作用，“八五”计划并提出要建立新的NGO网络，为NGO提供统一的服务窗口。九十年代非营利部门的活动领域从发展服务到政策倡导得以不断拓展，这一方面由于印度进入自由化和全球化的进程，另一方面源于政府的财政危机。政府在过去的数十年里过度扩展了自己的职能，九十年代开始陷入严重而持久的财政赤字，投资发展项目相应减少，解决的办法之一就是鼓励私人投资和国外资金的援助。二十世纪末的二、三十年里国外基金在印度的办事机构迅速增加，至九十年代世行、亚洲发展银行、欧盟、UNDP，UNICEF，USAID，DFID等多边或双边机构的项目纷纷设立起来。这些国外援助资金许多都要求有NGO的介入，对非营利部门的发展产生两个影响：一是出现更多依托于国外资金的以“NGO”命名的组织，二是政府为了控制这些资金，自己设立起官办的NGO（GO－NGO）。

纵观印度非营利部门的发展历史，有两个核心的影响因素：第一是本土的宗教传统和价值观体系；第二是印度社会与世界/西方社会的接触。印度的宗教为社会提供的志愿和慈善传统主要在价值观念和对人们行为的影响上，目前占印度总人口80％的印度教，继承于古印度婆罗门教的传统，其宗教组织本身并不象基督教会那样直接参与慈善公益。近代印度发展史中的人民运动始终比较活跃，从殖民时期的民族独立解放运动，到二十世纪后期的妇女维权、种姓解放、环保运动等，都有志愿组织的身影，印度目前的许多倡导组织还与当年社会运动的精英有关。近二、三十年来，国外资金对非营利部门的影响在印度成为一个备受争议的话题。政府对国外资金的态度也是既渴望又谨慎的，1976年《外国捐赠管理法》对于所有的国外捐赠实行了严格控制，但不能否认的一个现实是，八十年代以后国外基金和援助的幅度不断增加了。

（二）印度非营利部门发展现状

印度学者的研究数据显示，印度目前有大约120万个非营利组织（NPO），其中有将近一半是未登记的。当然，根据印度的法律，非营利组织开展活动并不需要进行注册登记，登记只是其获取某些资格或优惠条件的前提。印度的NPO有53％分布在农村地区，合作社非常发达，但是不同地区的NPO在城乡分布上也很不相同，比如在德里，91％的NPO分布在城区，而在梅加拉亚邦，则有96％的NPO分布在乡村。

印度NPO的活动领域中，占据前五位的主导类型依次为：宗教（26.5%），社区和社会服务（21.3%），教育（20.4%），体育和文化（17.9%），健康（6.6%）。城乡之间NPO的分布领域也不相同，在农村，教育、宗教、社区和社会服务、体育文化等类型为主导；而城市以宗教NPO为主导，其次是社区和社会服务，再次是文化艺术、教育等类型。其中，教育NPO主要分布在农村地区，与扫盲活动等有关。

印度非营利部门就业的人员非常多，近200万人在非营利部门就业，志愿人员更相当于专职人员的5.5倍。不过大多数NPO的人员规模并不大，73.4％的NPO只有一个甚至没有专职人员，有10个以上专职人员的NPO只占8.5％。一个引人瞩目的数字是，作为一个有着4亿劳动力的大经济体，印度非正式部门吸纳的就业达3.7亿人，经济贡献率达到61％。目前非正式部门的生产力很低，与正式部门的差距还在逐渐扩大，例如20年前正式部门与非正式部门的生产率差距是7.6倍，1994－1995年达到16倍，现在约为25倍。有学者计算，假如现今这个劳动产生率的差距可以缩小到到7倍，印度贫困线以下的人口将从目前占总人口的26％缩小到5％。提高非正式部门――包括非营利部门的生产力，成为社会经济文化等部门改革的一个重点。

以1999－2000年为例，印度NPO的总支出达到1.79亿，占全国非农GDP的1.26％。其中组织运作收益占51％，政府资助占29％，捐赠占13％，信贷占7％。这个数字与国际霍布金斯项目中22国的平均水平相比，政府资助的比例（22国平均值为40％）明显偏低。在捐赠来源中，有三个特点：第一，来自国外的资助很少，仅占7.4％；第二，捐增的单位以家庭为主而不是个人，40.7％的家庭曾经进行过慈善捐赠，在德里，这个比例更高达80.7％；第三，捐赠更多来自于下层民众，其中，68％的捐赠来自于农村地区，约2/5来自于年收入少于25,000卢比的低收入家庭――只有很少的一部分来自于年收入在税收线（10万卢比）以上的家庭，大于2/5来自于中学或以下教育程度的人。在捐赠理由上，有81％有关道德责任，78％有关回报社会，66％有关宗教信仰，一半以上认为与政府履行责任不足有关。在所有的捐赠者中，约有一半愿意继续这种慈善行为。

印度非营利组织有着活跃的联盟和网络结构。比如印度志愿行动网络（Voluntary Action Network India，简称VANI）就是一个全国性的倡导与非营利部门支持组织，它自己定位为一个在中央政府、邦政府、地区政府以及印度NGO之间的催化剂。VAIN建立于1988年，目前已有222个组织、22个网络联盟、42个个体会员，包括亚洲参与研究会（Society For Participatory Research in Asia，简称PRIA），国家倡导研究中心（National Center for Advocacy Studies,简称NCAS）等，后者本身又是一个多层次的网络联盟。VANI的运作采用“工作体模式”，主要结构包括工作委员会、秘书局、顾问委员会等。印度NPO网络的活跃主要是基于议题基础的，一些核心议题将相关的全国和地区的非营利组织联结在一起，例如在世行和国际货币基金支持下的“结构调整计划”的替代预算方案、化解社群矛盾和争斗、村民参与政府发展项目和村民委员会的功能等方面，都有NPO联合的讨论或行动。

二、印度非营利组织法律制度框架

1950年生效的印度宪法规定，“印度是联邦制国家，是主权的、社会主义的、世俗的民主共和国。” 理解印度的法律制度应当把握三点：第一，印度是联邦制国家，中央和地方有着不同的权力界分，公民基本权利的实现在各邦法层次，各邦对于结社可能有着不同的理解和规定；第二，印度是民主的国家，民间社会的积累比较丰厚；第三，印度自独立以来延循英国模式的普通法传统，法律制度的累积以判例为基础，意味着秩序演进的假设遵循自然缓慢渐进的规则，国家权力倾向敬重社会的传统。

与上述特点相应，印度非营利部门相关法律也非常复杂多样，根植于其漫长的历史发展和社会生活习惯之中。这种多样性体现在两个方面：其一，非营利组织注册登记可以依据的法律类别多种多样；其二，各邦对于非营利组织注册登记的法律及管理模式各不相同。不过，在印度的历史演进中，非营利组织法制架构也形成一些共通的基本原则，比如结社自由的原则；各种治理模式还强调了一些基本特征的重要性，如民主参与、责任制以及确保组织遵循宗旨的相关制度。

（一）结社自由原则

1860年联邦的《社团登记法》规定，任何7名或者7名以上的个人，为了教育、文化科学、社会福利等的目的，都可以联合起来，设立图书馆、美术馆、公共教育社团、公共博物馆、志愿组织、基金等。登记的条件非常简单，只要社团的名称不与已登记组织的名称雷同并且不违反商标法，则在备齐相关文件并交纳50卢比（相当人民币10元）的登记费后，即可被接受登记。

1950年《印度联邦宪法》实施，在公民的基本权利中明确提出了自由权，宪法第19条第1款c项规定，一切公民有权结社或联合。这样，就进一步将结社自由纳入了联邦宪法的保障之下。结社自由受到宪法第19条第4款规定的保护印度的主权和领土完整、或者为了公共秩序或道德施加的合理限制，但是政府随意干预、改变公民结社或者已有组织机构的，则是违背宪法的行为。公民的结社权利包括不结社或不加入已有组织的权利、[1]使已有组织存续的权利，以及保持已有组织的身份和组成不受干涉的权利。[2]

为了保障公民结社自由的充分实现，国家的责任是清除违背宪法的障碍。在涉及结社权的监管上，以下两种情况法院往往认定政府的监管权有效：第一，终止已有组织的权利虽然也是结社自由的一部分，但因其影响面更大，涉及成员、雇员或者一般大众，所以已有组织的终止受到政府的合理监管。[3]第二，在涉及接管社团所属财产或教育机构的一些判例中，最高法院认定政府的干预有效，[4]如近期达哈兰·杜特案件中依法接管重组一个全国性社团的判例。[5]各高等法院也遵从类似的思路，认定政府将运作失败的合作社合并入成功的同类组织中的干预是有效的。[6]不过，对于这些较宽泛的政府干预的合法性，仍然存在置疑。

（二）印度非营利性组织法律管理体系

印度有一系列相关各种类型非营利组织的法律，最主要的包括以下几种：《社团登记法》（1860），《印度信托法》（1882），《印度公司法》（1956）第25节，《合作社法》（1904），《工会法》（1926），《宗教捐赠法》（1863），《慈善和宗教信托法》（1920），《教区法》（1954），《伊斯兰教区法》（1923），《公共教区法》（1959），各邦的《公益信托法》如《孟买公益信托法》、《拉贾斯坦邦公益信托法》等。其中，前三个及邦《公益信托法》主要适用于更多面向公共物品的组织，《合作社法》和《工会法》针对会员互益性的非营利组织，《教区法》针对具有某种特定宗教的一个社区的人们，其他几种则主要涉及宗教捐赠和宗教行为。

印度的非营利组织可以依法登记为以下五种类型：第一，依据1860年《社团登记法》登记为社团；第二，依据各邦的《公益信托法》登记为公益信托；第三，依据1956年的《印度公司法》第25节登记为公司；第四，依据1904年的《合作社法》登记为合作社；第五，依据1926年的《工会法》登记为工会。

下面简要就这五种非营利组织的法律形式进行解释。首先是依据1860年的《社团登记法》登记的社团。《社团登记法》的框架是效仿英国1854年的《文艺与科学机构法》。该法案在第20条中说明了适用于该法的社团范围包括：慈善援助；战争孤儿基金或社团；由历届印度总统建立的社团；为促进以下目的建立的社团――科学、文学、美术、有用知识的传播或教育、政治教育的传播、图书馆或阅览室的创建或维持、公共博物馆和美术馆、艺术作品、自然史收集、机械或哲学上的新发现、新器具，以及新设计等。各邦政府还依据自己的特色对上述目的有所修订和拓宽，如德里增加了社会福利、自然环境保护的条目，比哈尔邦增加了工业和农业，古吉拉特邦增加了体育，马哈拉施特拉邦增加了公益或宗教等。可见，《社团登记法》涉及的组织范围非常多样，只要是以文学、科学和慈善为目的，无论会员制的组织，还是研究所、大学、服务机构等，均可以在该法案下进行登记。并且，该法案不仅适用于公益或慈善性质的社团，对符合法案规定目的的私人社团也可以适用。

《社团登记法》的目的如它在序言中指出的是“改善为促进以下事业而设立的社团的法律地位：文学、科学、美术，或有用知识的传播、政治教育的传播，或为了慈善的目的。”其中，“慈善的目的”在1890年的印度《慈善捐赠法》中被首次做了界定，即“救助穷人、教育、医疗救助，以及对其他任何公用事业目标的提升，但是不包括与特定宗教传教或宗教崇拜相关的目的”。事实上，判断一个组织是不是慈善团体的最核心标准是有没有私人收益，一个以会员互益为目的的组织，即使它间接地提升了公共福祉――比如通过提高会员的教育水平等，也不能被认为属于慈善目的。

《社团登记法》是印度联邦法案，不过许多邦在实施时还颁布了自己的《社团登记法》，特别是对于政府的监管职能范围，各邦的规定具有较大差异。一个社团可能在全国的法律或者邦的法律下登记，在马哈拉施特拉邦和古吉拉特邦，所有在全国《社团登记法》下登记的社团必须同时在1950年的《孟买信托法》下登记。

任何7个或7个以上的人为了法案规定的目的都可以申请登记社团，需要提交的文件包括：申请书，两份包括社团治理机构和发起成员名单的备忘录，两份社团章程（应当包含社团名称、社团目标、主管人员、顾问班子、董事委员会的名称、地址和职业，或根据社团规则，因事务管理而委托的其它理事机构），社团主席或者秘书长签署的关于社团名称的文件，所有发起成员的住所证明，办公场所所有权证明。

值得一提的是，《社团登记法》总共20条，从第6到第11条近三分之一的条款都是有关社团的诉讼问题，它规定了社团作为起诉者或应诉者的身份、诉讼的延续性、针对社团判决的执行、罚款补偿、应当作为第三者起诉和可作为第三者犯罪被惩处的会员条件等。如此多的条款涉及社团的诉讼问题，说明了纠纷解决机制是社团法案的一个重点。

除了《社团登记法》，一个非营利组织还可以登记为公益信托的形式。登记为信托的条件是：有确保目的的一笔资产，有一个可以接受资产的对象（受托人），有一个目标受益对象（受益人）。信托又根据目的分为私人信托和公益信托。规范信托的法律最重要的是1882年的《印度信托法》和1950年的《孟买公益信托法》。其中，《印度信托法》只规范了私人信托，在公益信托方面，它只适用于对于“信托人”和“受托人”等基本概念的界定，而1950年的《孟买公益信托法》往往成为各邦效法的一个范本。信托设立在有慈善委员会的邦必须在该委员会进行登记，在没有慈善委员会的邦则需要在邦的注册部门下面进行登记。《印度信托法》对于私人或家庭实体登记为信托形式少有涉及。

第三种类型是非营利公司。《印度公司法》是印度全国性的法律，任何邦对它没有权限，该法案第25节予以中央政府批准成立“非营利公司”的权限。登记为非营利公司需要向地区长官或地区公司法理事会申请，登记成功后在法人地位上享有有限责任公司的一切权限。该条目下第4小款规定了伙伴企业可以成为非营利公司的成员，但是企业解散则会员关系自动失效。

第四种形式是合作社。许多邦都有自己的《合作社法》，不过它们大体有一些共同的原则，可以称之为“合作社原则”，主要包括：在不违背联邦宪法和邦的政策所设定的公共道德、规范和相关指导性原则的前提下，为了提升会员的共同旨趣或者共同经济利益设立；规范和限制营利目的；促进节俭、互惠和自助；会员资格基于资源原则；社团的章程符合民主原则。其中，共同的旨趣或者共同经济利益是核心的原则，不过由于对共同利益或合作的内容没有确切界定，因而批准设立合作社的决定权很大程度上被赋予了登记者。原则上登记官的决定应该在与申请者充分沟通的基础上做出。1960年的《德马德哈雅普瑞德斯合作社法》将各种合作社区分为以下类型：农社、生产者社、加工社、资源社、行销社、消费者社、宅居社、联邦社、中央社、复合目的社、综合社。

最后一种类型是工会。印度最早期成立的工会包括1890年的孟买米尔汉协会、1897年的印度和缅甸铁路工人联合会、1905年的加尔各答印刷工人工会、1907年的孟买邮政工会，以及1910年的孟买坎格辛瓦德氦克团体。1921年，印度各个工会要求立法院为工会立法，从而促成1926年的《工会法》出台。《工会法》是印度的全国性法案，其框架指导着除了个别边境城市外的全国各地的工会的登记。《工会法》对于工会的界定是：“任何暂时的或者持久的，主要基于调节工人和雇主关系的或者工人与工人关系的联合，包括两个或以上工会的联盟。”任何7个或以上的工会成员签署同意遵循《工会法》和工会规章，就可以申请成立工会。工会登记后可以建立独立基金，用于提升会员的社会和政治利益。

印度是一个联邦制国家，宪法将非营利组织立法权限交由联邦和邦两级政府共享。但是对于宗教慈善和国外捐赠的非营利组织资产，联邦政府有着较严格的法律。在宗教信托方面，有1890年的《慈善捐赠法》，1920年的《慈善和宗教信托法》，以及1995年为统一全印度境内伊斯兰宗教公产（卧各夫，穆斯林内部的捐赠）而制定的《伊斯兰宗教公产法》等。此外，1976年的《外国捐赠管理法》对所有的外国资金实行严格监管。

印度在协调联邦以及邦之间多元的法律框架方面，有以下一些值得借鉴的原则：第一，宪法至上原则，所有的非营利性组织法都被要求符合宪法，这就保障了结社自由、宗教信仰自由以及其他公民的基本自由权；第二，依法协调原则，中央政府对邦政府的法律政策，通过联邦计划委员会施加宪法影响力而实现，例如在合作社法案上的例子；第三，一般法原则，对于教育、健康、消费者保护、环保、儿童保育和性别公正等领域，有一些一般性法律制度和功能支持性成文法保障基本原则；第四，优先原则，对于跨邦活动的非营利性组织，有中央性成文法的则依据此法，如跨邦合作社法，没有的则适用最初登记地（主要业务所在地）邦的法律；第五，选择监管原则，中央政府选择性地对非营利组织进行监管，例如对于接受国外捐赠或免税目的的非营利性组织，就由中央政府进行监管；第六，统一出口原则，宪法要求，对于《共同管辖项目列表》项下的非营利性组织法（包括信托、工会、捐赠、慈善事业、慈善机构和宗教机构），在颁布之前必须得到印度总统的同意，它使得中央政府对这些法案把握审查和协调权。

对于印度非营利性组织成文法的争议，主要针对行政控制过度、争议解决和宗旨实现保障机制不足，以及决策过程中人民参与的缺乏等。

三、印度非营利组织监管体系及政府与非营利组织关系

总体上，印度的法律允许和鼓励非营利组织的发展，不过在独立以后，对于非营利组织的监管程度比殖民时期有所扩大了。印度对于非营利组织的监管体制具有以下几个基本特点：第一，宽进严管，依法治理。印度宪法规定了公民的结社自由，非营利组织的登记非常简单；相反地，对其资产、治理机制、非营利性等方面均有着较为细致的监管制度，政府对非营利组织的这些监管都是依照法律公开、平等地进行的。第二，归口登记，分类管理。社团的登记有邦政府指定的专门的登记官，在监管方面对于不同类型的非营利组织监管程度和模式均有所不同，比如对合作社的政府监管强度就比较大。第三，政府购买与扶持，政府将非营利组织纳入国家整体发展规划，并积极予以资金支持和税收优惠政策等的扶持。非营利组织在法律框架下形成积极的作用。下面简要阐述非营利组织监管体系中的一些做法。

首先关于监管原则和监管内容，政府对非营利组织监管的唯一职责是充分实现宪法保障的公民自由权利，防止任何组织对权力的滥用、渎职和不履行义务等问题。因而，印度政府对于非营利组织的监管内容核心涉及这样几个方面：组织的非营利性、治理的民主机制、捐赠资产和组织解散时资产与责任处理，以及国外资金等方面。

印度政府对于非营利组织接受外国捐赠有着非常严格的限制。依据1976年的《外国捐赠管理法》，非营利性组织如想获得中央政府批准收取国外的赠与，就必须证明它们拥有明确的文化性、经济性、教育性、宗教性或社会性计划。此外，该组织还必须：1）依据该法向中央政府登记；2）通过在登记申请中列明的某家银行的特定分行收取上述国外赠与；3）保证向中央政府披露每笔国外赠与的数额、来源以及该赠与的利用方式。该法案适用对象不仅是非营利组织，而是针对整个印度社会。根据该法案，可以接受外国捐赠或资助的非营利组织包括三类：已在中央政府注册的组织，不必事先提请批准，但是只能在指定银行接受捐款并且必须在一个月内通知中央政府注册机关；未在中央政府注册或者申请注册而被拒绝的组织；非政党性政治组织。其中，后两类接受捐赠必须事先提请批准。另外，下列组织绝对不能接受外国捐赠，包括：各种政党、涉及政治候选人的组织、涉及报纸专栏作家或出版者等的组织、政府官员等。

其次在监管模式上，采取风险管理和社会监督相结合的机制。所有登记的非营利组织都必须定期向登记部门提供年度报告，申报资产收入和支出、以及社团负债的账目等，经过审计的资产负债表公开以备查询，并须经过社团年度大会审批，法案规定任何人可以随时查阅包括财务状况在内的非营利组织的各种信息，体现了社会监督机制。印度存在着社团登记官一职，1860年《社团登记法》规定各州自行登记，登记官的职权包括：审核，即审查文件并签发证书；信息要求，即有权要求社团提供登记所需的信息；调查质询，即有权质询和调查社团章程和财务状况；要求整顿，即在接到举报或一定数量会员要求下，可以要求社团治理机构召开社团大会解决社团内部问题；取消登记，即解散非法社团或资不抵债的社团等；临时治理，如果组织拒绝执行登记官的指令，登记官有权罢治理委员会，任命一名管理人，在不超过六个月的期间内行使临时治理权，解决治理机构纠纷。各邦成文法的政策在采取上述措施上有所不同。在公益信托和合作社等监管模式中，存在着类似的原则和模式。特别需要提出的是，尽管为了保障非营利组织的公益性，成文法中预备了各类政府严格控制和干预的手段，但是在实践中，政府的角色基本仅限于登记和资料归档，只有在例外的情况下才能看到政府动用干预权。

印度政府对于非营利组织的态度总体上比较积极、正面，印度每年有50亿美元的政府资金通过项目的行使交由非营利组织来实施。法律规定运行3年以上的社团便可以申请政府的资助，这一过程需要6个月的时间。1985年开始非营利组织具有提起公益诉讼的资格，体现了印度非营利组织参与的法律地位的推进。1985以后政府更加强调非营利组织的参与， 1992年制定的“八五计划”中明确强调要把非营利组织纳入到社会发展的过程中，同时提出对其拨款的计划。每年印度计划委员会都会具体列出可以与非营利部门开展合作的政府部门，制定法律时往往也会请非营利组织参与到立法委员会等机构中来。

另一方面，政府也试图在更多方面加以控制，直接的方式如《外国捐赠管理法》的立法，间接的方式如通过政府资助附加条件或者指导条律进行。1983年前后税法的变动使得非营利组织从企业募捐也受到了限制，同时非营利组织经营活动收入免税的规定被取消。

政府资助力度的加大和各种限制意图，使得非营利部门在印度的社会生活中越来越发达，但同时也影响了这些组织的行动导向。尽管许多非营利组织对于同政府过于紧密有所顾忌，但是在印度筹款途径并不发达的情况下，资金的诱惑仍然是强烈的。尼赫鲁大学法律与治理中心一位学者的研究发现，目前活跃在印度社会的非营利组织主要是三种类型：一种是专业非营利组织，它们与政府关系密切，向政府提供咨询；第二类是政府性非营利组织，它们基于政府吸收公民参与的需要而创建，如环保部门、水利部门、交谈部门等许多政府部门均同非营利组织有着密切的合作，也有些在独立后开始工作的大型组织，在发展中被政府吸收为其一部分，例如50年代创立的伽巴后为农村发展部吸收，发展联盟为农业部所吸收等；第三类是民间自发的草根非营利组织。从数量上言，前两种并不算多，但是从社会影响力而言，前两种却构成非营利部门最有力的社会力量。而在民间创办的非营利组织中，最有力的影响来自跨国公司，它们可以直接向政府签订合作备忘录，建立国际NGO，它们是印度NGO的新的类型。这种状况提示了印度的非营利部门被资本和权力的“捕获”倾向。

四、印度非营利组织的治理

（一）社团的治理

不同类型的非营利组织依照相关法案具有不同的治理特色，不过社团是最常见的非营利组织形式，印度的社团治理中有以下值得注意的方面：

关于社团成员与社团的关系，社团与其成员是不同的法律主体。社团可以针对危害社团权益的行为直接出面辩护，而其单个成员没有这样的权力，如果提起诉讼，只有社团的法定代表人才有资格而社团的单个成员不能以自己的名义提起。社团的成员作为与社团独立的人接受起诉，成员犯罪作为与社团独立的人进行惩处，对社团财产犯有不法行为的成员可被判处入狱或罚金。

关于治理机构，治理机构是社团最核心的部分。法案规定社团治理机构指的是主管人员、顾问组、董事团、委员会、信托理事等依据社团法规章程安排社团事物管理的人员。治理机构至少应有7人，他们应该根据规章来选举或者提名产生，对其任期没有统一的规定，除了少数邦有要求外，其余多将自由度留给社团自身。治理机构是动态的，管理制度不因治理机构人员的变更而改变。治理机构对组织负有最终的治理负责，它的功能必须是民主的，其法定义务主要包括：社团备档，召集年度会员大会，社团管理机构和规章变更，社团修正的登记，向会员提供资料（向成员提供以下文件的复印件：社团的章程细则、收据和支出帐目、资产负债表）等。法律还规定治理机构是社团行为的代表者，是社团财产（包括动产和不动产）的受托人，在民法或者刑法程序中，社团的财产常常被描述成社团的治理机构的财产。

关于社团会员大会的职权，法律规定允许召开成员全体大会决定社团的管理机构组成，并进行大会审议以控制管理机构的行为。管理机构的年度报告、经审计的财务报告和资产负债表都必须经过会员大会审批。

（二）其他形式非营利组织的治理

合作社的权力最终属于其成员全体，但受《跨邦合作社法》及其实施细则，以及合作社章程的限制。法律对于合作社的年度成员大会有明确而严格的要求，无故怠于召开此会的主管可能失去成为或继续担任管理委员会成员的资格，懈怠此职的雇员还要承担刑事责任。年度大会审议管理委员会提交的年度报告、审计报告及其回复、质询报告，决定净利润之处理、审查赤字、审批拟议的未来活动和预算、设立储备金和其他基金，决定和其他合作社的合作，修订章程，拟定雇员名单，制订行为规范，以及决定新成员加入或原会员成员资格终止等问题。

非营利公司的优势在于可以获得所有有限责任公司的好处，接受公司成为其成员，公司官员的个人责任豁免，经营公司的管理层选举局限于对公司作出捐赠的成员之中，免除成员资格的年度备案义务，成员全体年度大会的时间、地点、方式比较灵活等。但是它们也要遵循《公司法》的有关监管规定。

工会的治理问题，为防止出现重复设立工会，2001年《工会法修订法》规定登记工会必须一直保有不少于相关行业10%的工人，或不少于100名工人。蓄意违反《工会法》的规定，或在取得登记中有诈欺行为或错误，或停止运作都可能导致登记被撤销。

信托的治理问题，孟买邦、中央邦和拉贾斯坦邦的《公共信托法》分别设立了慈善专员、神庙专员和登记官代表政府对信托进行督导，并作出准司法性的裁决。专员有权检查和监督、要求解释财政上的过失、指令对账目进行特别审计，并发布命令处罚有过失当事人等。此外，该法也安排了法院进行干涉，以罢免有过失的受托人、任命新受托人、为各种目的分配信托财产、确定整改方案、以及根据力求近似原则安排财产用途的权力。

印度的宗教捐赠很多，所以有许多专门针对宗教捐赠的规置。其中，伊斯兰宗教公产是一个典型的问题，该公产的理事会构成是：本邦的穆斯林国会议员、邦立法机构中的穆斯林成员、邦律师协会中的穆斯林成员、以及年收入在10万卢比以上的伊斯兰宗教公产的管事乡老组成的选举人团中，选出一到两名成员；邦政府会从知名穆斯林组织中任命一到两名代表；再从知名的伊斯兰神学家中任命一到两名。

五、印度非营利组织的困境与前景

印度是一个第三世界中的非营利组织的大国，这与它悠久的宗教传统和长期的殖民统治历史密不可分。早在吠陀和佛教时代，印度的志愿与慈善传统就构成社会生活的一部分；近二百年的英殖民统治在印度建立了基于普通法的法律制度体系，至今印度的社团登记仍然遵循着1860年颁布的《社团登记法》；1947年印度独立以后，走上政府主导的国家发展战略，非营利部门被纳入国家发展规划的同时其内部构成也发生着演变，八、九十年代以来国际资本的力量愈加凸显，在印度非营利部门的发展及其与政府的关系中增添了新的因素。目前在印度非营利部门内部及其研究者中，担心较多的问题是非营利部门的取向，或者说当前的非营利部门到底体现了什么样的社会力量，代表着何种的声音？这种担忧至少源于以下三个不同方面的社会动向：

首先是非营利组织与社会运动的远离。非营利组织被认为是代表民众声音、表达基层诉求的一种途径。印度历史上的非营利组织延循着两条发展主线，一条是宗教慈善，另一条就是人民自治的社会组织，人民组织在社会变革，尤其在印度殖民统治后期的民族独立过程中，构成社会运动的一个重要部分。二十世纪后期以来，非营利部门被国家整合的程度增强，非营利组织与社会运动的联结显得削弱了，相应影响其作为社会自治机制的角色。目前印度的非营利组织很大一部分由处于社会中产阶级、有着西方教育背景或者接受国外培训的人士发起，他们活跃在宗教、扫盲教育、社区、体育、健康等服务领域，以及环保、妇女、种族、儿童问题等诸多倡导领域，组织不断规范化和专业化，但也更多反映出在各种制约下做出的妥协。代表底层民众诉求的草根非营利组织在社会上的作用分散而弱小，在很多情况下它们不得不放弃独立的立场或者转变行为的方式，这与独立运动时期人民组织与社会运动联动的状况已经有了很大的不同。例如在一些工程事故中，非营利组织本来是民众利益诉求的表达者，但是在政府掌控资金的压力下，它们很可能选择撤出民众利益表达的运动。再比如在对待贫民窟问题上，由于涉及公民自由权利，印度政府一向不敢贸然触及，而2004年底孟买政府终于做出强制拆迁的决定，虽然引起颇多的社会争议，非营利组织也只能做出一些弥补性的工作。这种状况引发的思考是：如果非营利组织与基层民众的诉求相剥离，那么民众声音的表达途径将是什么？

第二个方面是非营利组织成为跨国资本变相的垄断工具。印度1991年开始的自由化进程使得非营利组织参与到治理过程中来，但是在这个过程中，国际资本、跨国公司对非营利部门的操纵和影响也越来越引起人们关注。其作用模式有两种，一种是跨国公司借助非营利组织为自己的公司服务，例如美国跨国公司J－Capital在印度开办公司，同时成立一个“非营利组织”JE（J－Elephen），为公司开展项目活动；再如有的公司在投资之前，先设立非营利组织，开展相关市场调研等工作。这些组织性质介于企业与非营利组织之间，采取项目运作的形式，实现为公司服务的目的。另一种模式是公司在某些相关的公益领域投入大量资金，而它们毫不隐瞒自己的目的是为了公司的利益。例如TATA公司在原料地、生产地所在的邦提供资金用于解决社会普遍关注的贫困问题等，通过成为社区秩序的提供者，它们更好地把持了市场份额。公司介入非营利领域是近二、三十年来的新现象，体现了企业社会公益意识的增强，也带来公司利用非营利组织获取优惠条件和垄断利益的情况。

再有一个方面是非营利组织的宗旨导向屈从于项目导向/资本导向。非营利组织的兴起往往与社会问题紧密相关，由一批具有社会热情的人士，针对一些社会事件而发起。印度很多非营利组织的负责人是社会改革家，他们有很好的出发点，却缺乏相应的管理经验，不少非营利组织因为筹款问题未能存活下来。二十世纪八、九十年代以来，印度非营利部门的理想性已经比独立初期大大弱化了，它们自身也在反思“理念被捐助者导向捕获”和“志愿精神被专业化导向捕获”的现象。甚至有人认为，这些被资助的只是专业化的社会组织，已经不是印度传统意义上所讲的志愿组织。这种情况的出现，除了社会发展背景的变化，也与资源的有限性相关。印度虽然有很强的宗教传统，但是非营利部门能够获得的社会捐赠并不多，独立运动结束后人们的慈善行为越来越倾向于自己运作或者捐赠到宗教组织，许多大家庭也建立他们自己的发展组织，非营利组织只好转向政府或者国外的资金。后紧急状态后一大批国外基金会在印度建立分支，国际资金的进入使得许多非营利组织转向经营项目的商业组织，而不是社会福祉的倡导者。在国际资金资助的领域，有些与本土的需求结合良好，比如教育领域的非营利组织就取得很好的成效，而有些是非营利组织不曾涉及的，比如森林和农村饮用水供应，一些组织依据项目转换了自身行为，或者根本为了某个项目而存在，其效应也随着项目期到达而终结。

印度非营利部门受到的困扰其实也是印度社会境况的一个缩影。在全球化和现代化的进程中，印度社会在充满着矛盾的导向中不断变迁。如同著名英籍印度作家奈保尔在“印度三部曲”中表达的，印度象一个记忆与现实交错、万般变化了的、而不能忘记自身骄傲与伤痕的文明。无论是国家主导发展模式的兴起，还是国际资本影响的增强，都体现着印度在各种不同力量冲击下的反应。一方面，印度本土的社会运动随着独立任务的完成日渐平静，即使曾经唤起整个社会运动的甘地主义也看到越来越少的追随者，国际资本在此时的进入使得一大批非营利组织转向国际项目的运营；另一方面，西方发展观和经济世界的压力，使得印度也不得不取向全球化和现代化的发展战略，政府的角色得到加强。

在对于非营利部门的管理上，后紧急状态以来，政府对于非营利组织主要采取了利用和吸纳的策略，一些较有力量的非营利组织走向为政府服务的道路。对于国际资本，印度政府的态度是既欢迎又警惕的，在跨国公司大举进入印度社会的情况下，却对国外捐赠做出严格限制，也引起社会的不满。尽管非营利部门存在着被政治权力、国际资本异化而远离人民的现象，不可忽视的是，印度是一个有着社会自治传统和民主法治制度的国家。印度民间结社的法律地位非常稳定，至今仍然延续着150年前的社团法案。由于对于结社自由的保障，尽管一些非营利组织可能发生转化，但大量的人民自组织仍然构成非营利部门的主体，它们可以被视为印度人民生活方式中的一部分。

六、结语：他山之石的启示

“印度在继续。”

――奈保尔

我们此行重点考察了德里和孟买两大城市，一位印度学者向我们坦言：“印度不在德里，正如中国不在上海。”尽管如此，印度之行还是带给我们丰富而复杂的体验，内中带有的许多对古老文明尴尬境地的感受让人感到熟悉。在这种熟悉的气息中所体会到的差异，也是一种最好的学习。

印度是一个古老的文明，是一个充满着宗教色彩、多样性、矛盾而和谐的混合体。印度的非营利部门及其法律制度环境均是复杂多样的，这不仅由于它们漫长的历史演进过程，也因为印度社会在宗教、政治、种族、文化等方面的多元性。早在1835年，托克维尔在《美国的民主》中考察了美国民主的制度因素，认为大量的志愿组织构成民主运行的基石；我们今天所看到的印度社会，也是一个多元、民主、有着发达的非营利部门的社会，但是与托克维尔考察时的美国不同，印度的民主、自治并不是在高度繁荣的社会背景之下发生的。比较这两个不同的背景，筛去繁华所造成的强烈表象，另一个维度更加突出地显现了出来，我们看到，印度在如此多元和充满矛盾的发展过程中，表现出它超乎常理的容纳和稳定。印度社会拥有着与其经济水平不太相应的高度信任、安定与人和自然的和谐。一位印度人在谈到印度的稳定性时说道，“印度是不会崩溃的，因为它本来就是‘崩溃’的。”。这不由让人想起奈保尔在《印度：受伤的文明》中，面对这个满载矛盾、无奈和伤痕的文明，反复陈述着的一句话：“印度在继续。” 对于飞速发展而社会紧张和张力日趋加剧的中国，印度的多元与自治对其社会矛盾张力的化解作用,或许比其非营利组织管理体制本身更值得我们去深入理解和剖析。

 

 

主要参考文献：

1．印度访谈记录。

2．PRIA in collaboration with CCSS of Johns Hopkins University. Legal Framework for Non-Profit Institutions in India. PRIA Working paper number2,2001.

3．P. Ishwara Bhat. Basic Features of the Legal Framework of Non Profit Sector in India. 北京大学法学院非营利性组织法研究中心国际非营利性组织法论坛论文集,2005.

4．S.S.Srivastava. Invisible, Yet Widespread: The Non-Profit Sector in India. PRIA working paper,2003.

5．PRIA in collaboration with CCSS of Johns Hopkins University. Historical Background of the Nonprofit Sector in India. PRIA working paper number3,2001.

6．Rajesh Tandon & Ranjita Mohanty. Does Civil Society Matter? Govrnance in Contemporary India. New Delhi: SAGE Publications, 2003

7．Rajesh Tandon & Ranjita Mohanty. Civil Society and Governance. New Delhi: Samskriti,2002

8．Siddhartha Sen. Defining the Nonprofit Sector: India. Working Papers of the The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project,1993.

 

考察团信息：

资助机构：香港乐施会

接待单位：印度志愿行动网络（VANI）

考察日期：2005年2月20日～3月5日

考察团成员：

王敏远  社科院法学所法学系主任，研究员

孙伟林  民政部民间组织管理局局长

董  红  民政部民间组织管理局调研员

蒋小红  社科院法学所研究员

谢海定  社科院法学所副研究员

金锦萍  社科院法学所博士后

贾西津  清华大学公共管理学院副教授

刘培峰  清华大学公共管理学院博士后

齐  虹  中国政法大学讲师

王云仙  香港乐施会项目官员