我们应澳大利亚维多利亚州华人社团联合会及印度尼西亚社会事务部的邀请，于7月5日至24日先后对澳大利亚和印度尼西亚两国社团现状及社团登记管理的有关情况进行了考察。在此期间，我们同两国政府的有关行政官员、法律界人士、社团领袖、居住国部分华人组织的代表，以及一些社会福利组织等，进行了广泛的接触。过接触不仅使我们了解了两国有关社团登记管理的基本概况和社团活动的现状，同时，还沟通了双方关系，建立了联系渠道，为今后双方的进一步合作与交流奠定了基础。现就两国的社团管理情况概述如下：

一、大利亚的基本情况

    澳大利亚国家的历史不长，其社会由当地及采自世各地的140个民族所组成。基于这一现状，自1970年初以来，历届政府都把发展多元文化作为国家稳定和发展的国策。在这种背景不，社会团体作为该国务民族社区的主体，参与社会生活，既成为政府与各族民众联系的渠道和纽带，也是各种社会事务的载体，因而得到澳大利亚各州政府的普遍鼓励与支持。州政府设立的民族事物委员会负责同该州的各民族社团的联系。据介绍，这个机构的主要任务就是为州长在民族事务方面提供政策建议和决策咨询。而其各种信息来源及与各民族的联系渠道，就是各民族社团。维多利亚州民族事务委员负责人指出，澳大利亚是个多元文化的国家，要使各个民族融于一体共同为国家的发展发挥作用，就是尊重各民族的文化特点，即保护具有不同文化的少数民族免受歧视和伤害，并都应平等地得到公共服务。因而政府鼓励各民族成立社团。他认为：这些社团的存在很有意义。其一，通过这些社团可以了解社会情况，倾听各民族民众的呼声，以为政府制定政策提供咨询建议；其二，通过这些社团组织，不仅可以加强各民族的团结，同时还可以使各民族之间达到相互了解和交融；其三，通过这些民族社团，特别是那些商会一类的组织，加强同各民族母体国的经济贸易联系。很显然，澳洲政府对各民族社团的鼓励与支持完全是从政治和经济的需要出发的。

    尽管政府对社团的支持与鼓励是普遍的，但其对社团的经济资助则是有选择的。在各社团的经费方面基本靠自己去筹集解决。社团的筹资渠道很多，既有来自个人的或企业的，也有来自政府方面的。民族事务委员会有时起牵线搭桥的作用，帮助资助方与被资助方取得联系，提供背景资料等。如果社团向政府申请资助，只有它所要开展的项目符合政府的发展计划，它才会得到政府的项目资助，而且要向政府提供资金使用的情况报告，并接受审计。如资金使用不当，政府要将原资金撤回。同时，如果这个社团经费确有困难，则政府在人头费、办公经费方面也给予适当资助。

    澳大利亚政府对社团的管理是宏观的，社团登记程序简便，形式标准化、规范化，社团年检是有重点的，对社团的监督是全社会的。

    据澳大利亚法律界有关人士介绍，澳大利亚属于西方发达国家，市场经济为时已久，其国家法律较为完备，因此，社团的行为同时受着各种法律、法规的调整和规范。国家对社团的管理，主要是依法而治，宏观管理。

    由于政府对社团采取普遍鼓励与支持的态度，因此社团登记的手续是简便的，形式上完全标准化、规范化。澳大利亚作为联邦制国家，各州都有独立的立法。对于社团全国没有统一的法律规定，但每个州都有自己的有关社团的条例或规定。据维多利亚州负责社团注册的官员介绍，该州于1971颁布了社团条例，又于1993年颂布了社团法规。该官员介绍，本州政府的社团注册机关，是设在州司法部贸易与商业办公室里面的一个处。该办公室共分两个处，一个处负责营利性组织(公司或企业)的注册，另一个处则负责注册非营利性组织(即社团)。这个处包括处长在内，共有5名官员，负责全州所有社团的登记注册，其中还包括办公地址设在本地区的全国性社团。也就是说，每个州政府只设有一个社团注册机关。对于社团的成立登记，澳各州政府在条例上都没有严格的限制，只要不危害国家利益，名称不相同就可以了，也没有注册资金的要求。社团注册登记，只要求提交：登记申请表、社团章程、社团公职人员(public officer)、财务人员等情况资料。这些资料，完全统一印制成表格，在书店公开出售。如果成立社团，只需将买到的表格，按要求填好后，直接送达或寄到社团注册机关，经审查符合规定，便予以登记注册。注册机关的具体承办人员即是社团注册官。社团证书只要他的签字便可生效。各州社团条例还特别规定，每个社团必须有—个定居在本州，年龄在18岁至72岁的人员担任社团的pubic officer，即社团公职人员(就其职责来说，近似于我国社团的法定代表人)。根据规定，由该人负责向机关报告所在社团的有关情况，如每年按规定应提交的财务报表、社团领导机构成员的变更情况等。如果这名公职人员发生变更，则要在14天内向注册机关提出申请。另外，社团的注册费用：维多利亚州规定为70澳元，财务年检费为30澳元。就社团的年检而言，各州条例大都规定，社团每年在一定的时间内上报财务收支表，除此以外，未作其他事项的规定。如发现社团的财务收支有问题，则由注册机关所在部门设立的调查办公室负责处理。可见，对社团的检查是有重点的，其重点，主要在于社团财务的收支情况。在澳大利亚，如果说，对社团的成立是不加限制的话，那么它对社团的监督则是全社会的。社团的档案资料，对社会公开，任何一个社会成员都可以到社团注册机关，查阅他想要了解的社团档案材料。广泛的社会监督机制，保证了社团宏观管理的有效性。从实际考察中我们还发现，澳大利亚社团注册机关的办公手段是现代化的，具体地说，每人的工作主要是靠微机处理。而社团形式的标准化与规范化，也进一步为微机的使用提高了效率。仅以维多利亚州注册机关为例，这一机构中仅有5人，但却登记注册了2.9万多个社团，而且保持着良好的动作状态。首都堪培拉特别行政区，工作人员3人，仅1名注册官，其登记注册社团2900余个。因为在澳大利亚全国没有统一的社团注册机关，各州只掌握自己州已注册社团的数字，因此全国社团的总数不得而知。但按已知的社团数字与当地人口比例来推算，全国社团数量大约有20万个左右。这一数字与全国人口1700万而言，也是相当可观的。

  二、印度尼西亚的基本情况

    各业务主管部门审批社团并负责指导、监督，内务部统一备案，宏观管理。

    在印度尼西亚，我们分别听取了社会事务部与内务部主管社团登记的官员，以及雅加达首都特区社会事务局和设在万隆市的西爪洼省社会事务所主要行政官员的介绍，并且实地接触和考察了大量社会福利团体及其所创办的社会福利机构。总的印象是，印度尼西亚作为一个具有东方文化色彩的发展中国家，目前在发展经济的同时，也在大力发展社会福利事业，以提高人民的生活水平，摆脱贫因。因此政府倡导全社会致力于社会公益及福利事业，并把社团作为社区发展的重要力量，在业务主管部门指导下，发挥作用，一般说来，印尼政府对成立社团也没有过多的限制，只是强调不得危害国家安全。据内务部政治事务司社区参与发展处处长介绍，政府十分重视各种社会组织的作用，特别是社团的作用。为此，政府于1990年颁布了有关社团登记管理的规定。该规定强调，全国所有社团都必须登记，不登记视为不合法，不能容许公开集会和出版刊物。该规定，明确了社团应遵循的标准和所具有的各项权利与义务。根据这一规定，社会团体成立登记、业务指导和日常监督由各业主管部门负责，而内务部负责统一备案、宏观管理。到目前为止，在内务部备案的全国各类大大小小社团共达35万多个，这与印尼人口总数比例而言，也是个不小的数字。另据印尼社会事务部社会发展援助局社团处负责官员介绍，现在该处登记的属本部业务领域的各种社团多达4500个，其中有160个为全国性社团。业务主管部门不仅负责社团登记的具体操作，同时还要对这些社团进行业务指导和培训，以提高社团的质量、专业化服务和管理技能，并协调与加强各社团之间的联系与合作。社团监督和管理，主要是通过咨询与会议的形式。据有关官员介绍，社团可以与政府官员对话，省市政府的主要官员也可以直接找社团进行座谈，通过这种直接交流进行监督管理；或通过政策指导进行监督管理。例如：政府官员出席社团召开的会议并讲话等等。另外，还规定，社团半年要向管理机关提交活动情况报告和活动计划报告；如社团领导成员或地址发生变更也要及时报告；同时对社团财务预算也实行监督。

    关于社团的经费问题，一般说来，政府很少进行资助，主要靠社团自身去筹集。据介绍，社团为非营利组织，政府对其所开展的社会福利或公益事业的收入是免税的，并要求其自力更生。只有当其所投入的项目与国家计划相吻合时，政府则视为合作伙伴而通过业务主管部门予以资助。政府认为，社团取得资金的渠道是多力面的，既可以来自国际上的，也可以来自国内的一些单位或个人。

    由于本次考察是受印尼社会事务部的邀请，因此，我们在考察中还接触了大量的社会事务部业务范围内的社会福利组织及其创办的福利机构。据西爪洼省社会事务办公室主任介绍，印尼的社会福利事业大部分由社团来办，在该省社会福利事业包括孤儿园、养老院、残疾院等，政府办了28个，社团办了273个。这些社团组织承担了大量的社会福利及公益方面的工作，资金来自于社会各界，不仅减轻了国家财政负担同时也节约了政府从事该方面管理的大量人力。这对我们来说也是一种借鉴。

    三、几点思考

    (一)社团是志愿者的组织

    本次澳大利亚、印度尼西亚之行，先后走访了两国许多社团。通过实际接触，我们感觉到，尽管上述两国的政治、文化、历史背景有很大差异，经济发展水平也才相差甚远，社团登记和管理的方式也有着很多不同，但是，这两国社团的存在形式却是相同的。这就是，它们都不是官办的，是真正非官方的民间组织。在这两个国家政府现职官员不组织和参加社团，社团是非政府人员的志愿者结成的社会群体。尽管每个社团的成立都有着自己特定的宗旨和任务，即有的是从社会公益或福利需要出发而主动结合的，有的是从行业或商贸利益出发而形成的，有的是从个人兴趣爱好出发而自发组织的等等。然而，凡此种种，无一不是志愿者的联合。所以，它们很少有对政府的依赖，表现了更多的自主性。事实上，正是由于社团的参与者都是志愿者这一基本前提，才保证了所有社团领导机构的产生及其决策，必然要以民主协商的原则来实现，而这也正是现代社团所普遍具有的民间性特征之一。另外，这些志愿者在社团中任职或是承担某项工作，大都是出于一种义务感的支配：而不是把它作为一种纯粹的谋生手段或谋财取利之道。这也进一步保证了社团的非营利性本质。同时，也只有这种志愿性，才能使社团自身保持着它的凝聚力和生命力。真正意义的现代化社团应是志愿者的联盟。特别是那些社会公益和福利团体：因为志愿者本身就包含着一种主动为社会做贡献的精神。这也是我们要积极倡导的。从我们的现实出发和国家及民族利益的需要考虑，官办和非官办社团的存在是客观的也是必要的，但从总体上讲民间性社团组织，应是社团的主体，也是今后社团发展的主要导向，更是我们社团登记管理机关为之努力的一项长期的任务。

(二)社团管理应是宏观的，社团监督应是全社会的

鉴于两国社团管理的经验，认为，现代化、科学化的社团管理，应是宏观的。我们都知道，社团的发展是与经济发展同步进行的，这是因为，经济发展所引起社会分工的不断细化，给社团造成了愈来愈大的活动空间，从而也导致了其数量的与日俱增。然而社团的运作是与整个社会的运作联系在一起的，要使整个社会运作有序地进行，就必然要求国家法制化程度的完善与提高。因此说，现代化的社团管理，应是利用法律、法规进行调控和规范的宏观方式，这也是时代发展的必然要求和趋势。如果面对众多的社团，政府以有限的人力去进行事无巨细的具体管理，则只会处处显得无能为力。同时，也是一种不科学的、落后的人治表现。并且由于这种落后管理方式本身所具有的主观随意性，很容易造成某些人为的混乱，不仅不能使社团得到健康的发展和保持有序的运作，而且还会引起许多意想不到的社会矛盾。以往的实践经验，也已有所证明。所以说，政府社团管理的基本职能只能是依法宏观调控。

    我国目前正处在向社会主义市场经济转轨的过程中，在这—时期，无论是社团的发育，还是社团管理，都还很不成熟。在这种情况下，要做好社团管理工作，首先要做好两方面的工作，即一是抓紧制定以《结社法》为主体的各项法律、法规，完善法律制度；一是强化社团的自律机制，指导、培育社团的守法意识，提高社团的质量。这就是说，只有建立系统、完备的法律体系，社团活动才有法可依，才能保证社团正常有序地运作，才真正具备了宏观管理的前提。然而，宏观管理并不是抽象的，它还要与具体指导相结合。所谓指导，就是指对社团进行法律和政策的指导。因为有了可遵循的法律、法规，不等于会变成社团自学守法的行为。所以还要辅之于必要的指导和培训，以提高社团素质。这种指导(培训)，不仅对社团在政策上和法律上会起到导向作用，同时，对于管理机关来说，也是一种进行调查研究的机会，通过这个机会可以随时就出现的普遍性问题，做出新的政策调整。

    再有，现代化的管理离不开现代化的办公手段。在现代化的系列办公设备正日益进入各种管理领域的今天，同样应在社团管理中得到充分地应用。这些现代工具的运用不仅可以提高我们的工作效率，而且可改变我们传统的思维模式，而使业务素质进一步得到提高。

    最后还认为，社团的档案资料应向社会公开，而不应作为一种部门专利。社团资料向社会透明、公开，是社团监督的需要。因为，社团的人员构成及其活动本身就是社会的，它理应受到全社会的广泛监督。这种监督不但具有普遍性，而且更具有可靠性。因此说，这种政

府的宏观调控与社会的广泛监督相呼应，才是真正现代的社团管理模式。

(三)社团应当在社会公益和社会福利事业中充分地发挥作用随着各国经济的发展，以及整个国际社会向前推进，许多公益事业和福利事业，愈来愈引起人们的普遍关注。各国政府也都把发展完善本国的公益和福利事业作为国家发展的重要目标，而给予更多的投入。然而政府在开展公益和福利事业上往往会受到人力、财力等各种因素的限制，于是便注意发挥民间社团组织的作用，对社团采取积极支持和鼓励的态度。关于这一点，澳大利亚和印度尼西亚两国基本一样，并且很值得我们借鉴。实际上，随着我国经济的发展，人民对各类社会公益及福利事业的改善与提高，将会提出更高的要求，并且会表现出更积极的参与意识。例如，在“希望工程”与“捐资助学”方面，人们就表现出了极大的热情。在这种情况下民政部门作为社会公益和福利事业的主管部门，应当很好地利用自身优势，把人们的参与愿望和积极热情，集结起来，通过社团组织加以发挥。这就需要我们在政策和法律上引导和保护社团去开展社会公益和福利事业，以使更多的社团动员、组织、宣传群众，最终达到利用社会的力量把社会的事业搞好。

考察团成员：陈金罗、康鹏、张洪昌、徐汉宗、顾一强、古俊贤(执笔)