“公民社会”通常被定义为在政府、企业之间的提升公共利益的领域，构成该领域的核心要素是非营利性质的公民自组织，或者称“第三部门”。政府、企业、公民社会，构成所谓的“三架马车”、“三根支柱”、“三条腿走路”的现代社会治理结构。中国现在大力推进“社会建设”，正是相应于政府职能转型“小政府”的建设、市场经济中企业发展的思路，进一步促进社会组织或第三部门发展的举措。

不过，三元模式只是在上世纪后期以来才受到崇尚的“公民社会”的含义，它的形成背景是福利国家失灵，人们越来越重视公民自组织在提供公共服务中的作用，将它们视为对政府直接福利和服务模式的另一种选择途径。事实上，“公民社会”还有两种不同的含义。一种是黑格尔提出来的与“国家”相对应的“市民社会”（英文与前述同样是“Civil Society”，只是用于这种含义时人们更习惯翻译为“市民社会”），指与国家统治机器相制衡的市民生活的保障机制，主要包括市场经济、志愿组织，以及独立的司法体系。它强调了与“国家”相独立的“社会”之重要性，为理解国家与社会关系提供了一个框架。

再一个“公民社会”的理念，是对于理解现代民主法治制度最重要的，也是渊源最深、在历史上具有最悠久传统的理念。公元前4世纪，亚里士多德针对古希腊雅典创立的以自治为基础的城邦体制，提出“koinônia politiké”一词来表述之，后来转译为拉丁文的“文明社会”，又译为英语的“公民社会”，它是对一种人类社会形态的描述，这种社会形态区别于自然聚居的群落，创造出公民共同治理的政治制度，正如雅典以公民大会治理的城邦，是最早的直接民主制度，也是深远影响了人类历史的一次重大政治创新。近代的一些大思想家仍然在“理想社会”的意义上使用公民社会一词，如康德对于人类社会的理想就是“普遍法治的公民社会”，洛克也认为唯一具有合理性的政治社会是公民志愿联合和授权政府所形成的“公民的社会”，即公民社会。“公民社会”作为理想的人类社会形态，其核心特征是个体自由为出发点的公民自主地治理；而使之成为可能的重要制度安排就是人们就相互之间的自由达成共同的协调规则，并以此作为社会共同体的最高法则，也即普遍法治的原则。康德、洛克的公民社会，以及哈耶克所言“自生自发的秩序”，博兰尼所言“自发秩序”，均体现了这种公民社会的理想。

作为治理主体之一的公民社会、作为与国家制衡力量的公民社会、作为自由秩序的公民社会，三种含义使公民社会的概念经常在不同的情况下被使用。中国公民社会的发展，应该说是在上述三元、二元、一元的制度背景同时演进的情况下的展现的。具体言，它体现了政府职能转型中对社会组织承接公共服务的需求；从资源、权力高度集中的国家统合模式逐步开放私人的经济空间、社会空间，推进市场经济的趋势；以及如何实现“自由人的联合体”的政治制度转型的思考。由此可见，公民社会在中国的发展同时呈现出社会的、经济的、政治的三个层面的意义，从而面貌更加复杂。

考虑到公民社会含义的复合性，在国际上的测度与比较也是困难的。为此，全球公民参与联盟（CIVICUS）创立出一套全球公民社会指数（CSI），以结构、环境、影响、价值四个维度的72个指标来观察公民社会。中国作为第二轮参加了研究。为了理解中国公民社会的发展，我们不妨结合公民社会指数，找出公民社会不同层面的核心要素，为中国的公民社会勾勒一副速画图。

1、公民社会组织

公民社会组织，即公民志愿组建的非营利性质的组织，包括以人为主建立的社团和以资产为主建立的基金会或实体性服务机构，如私人举办的非营利性的学校、医院、博物馆、研究所、服务中心等。公民社会组织是公民社会的核心要素。

截至2007年9月底，中国有注册登记的“社会组织”36万个，包括社会团体19.5万个，民办非企业单位16.4万个，基金会1245个。社会组织的总数量，2006年底为34.6万个，2002年至2005年分别为24.5万、26.7万、28.9万、31.5万个，近5年来平均年增长率9％，呈现比较平稳地较快增长趋势。不过，由于社会组织的注册登记需要政府部门作为业务主管单位作为前提，因而政府组建、为政府帮手的“政府办社会组织”仍然占有相当比例，而许多公民的志愿组织，尚难以获得法律的认可地位；横向比较来看，日本平均400人、美国平均不到200人、英国平均100人就拥有一个公民社会组织，而中国平均4000人才有一个社会组织，即使将未获得法律合法性的草根组织也纳入，也平均约2000人一个才拥有一个组织，可见中国的公民社会组织处在快速生长，但仍相当不足的阶段。

中国公民社会组织的治理能力普遍不强。自律存在的形式远远大于其实质发挥的作用。例如在机构建设比较完备的组织中，90％以上的组织都有自律规范，以及建立诚信的努力，不过，只有极少数真正起到了效果。

从组织的层次和代表性分布而言，表现出层次较低，地域和阶层代表性的不均等。全国性的社会组织只占0.5％，绝大部分分布在区县的层次；在上海、江苏、浙江等发达地区和大城市，社会团体也较发达，而海南、宁夏、青海等地的社会团体数量还不到全国社团总数量的1％；农村人口、贫困人群等在社会组织中体现与其在总人口中比例不能相当，少数民族、宗教人士等群体的代表性也相对较少。如果说公民社会的一个重要作用是与国家的强势力量形成平衡，以保护普通公民的权利，那么弱势群体的自组织显然应该是更加活跃的，目前公民社会组织在弱势代言上表现力较弱，不足以赋权公民。

在公民社会组织的社会功能方面，整体上处于提供辅助服务的初级阶段，其作为治理主体的地位，以及倡导功能的效力，尚没有明显呈现。公民社会组织的社会功能可以概括为两个大的方面，一方面是直接提供公共服务，另一方面是通过影响公共政策提升公共利益，促进政府和企业的责信，即公共政策倡导作用。其中，倡导被视为公民社会组织发挥社会作用的灵魂。与政治敏感性的顾虑相关，中国的公民社会组织倾向于单纯提供社会服务，特别是助残帮困等辅助性社会服务，而尽量避免倡导行为，专门从事政策倡导的倡导类公民社会组织就更少了，只有在环境政策倡导等与国际大背景和中国政府政策相一致的领域才较活跃。在公民社会指数对人们认知的调查中，70％的公众认为倡导是受到法律限制的，但同时50％的人认为对倡导活动进行限制是合理的。这反映了公众对倡导活动的负面观念，它也是影响公民社会组织倡导力发挥的一个因素。

全球22个国家对于公民社会的一项研究显示，公民社会组织的社会贡献平均占到各国GDP的5％，在所有组织类型中，教育、医疗、服务是就业规模最大的三大主导。教育和医疗之所以占有很多国家非营利事业的主导地位，一个重要原因是私立的非营利性大学、医院等教育和医疗机构的发达，例如著名的哈佛大学、斯坦福大学等，都是私立的非营利机构。相比而言，中国的社会组织以社会服务、行业服务、调查研究等活动为主，私立学校和医院等主体性较强的治理领域还较为薄弱。这体现了中国社会组织以救济、帮扶、社会服务等功能为主，在重大公共事务治理中的主体地位还相当有限。

最后，对于中国的公民社会组织而言，还有一个特殊的问题，即什么算作公民社会组织？如果宽泛地谈非政府的非营利性质的组织，而把大量的半官方组织，如残联，甚至党的外围组织，如青年团、工会、妇联等八大人民团体，甚至村委会、居委会这样法定的居民自治组织，均函纳进来，我们会发现，基本上所有的人都参与到某个社会组织中，中国的公民社会图景将异常庞大。但是，这种现象并非反映我们公民自治水平的高度，从理解公民社会的角度言，不应当将这些组织视为公民社会的组成部分，而最值得关注的是那些公民志愿、自发、自治、促进公共利益和社会发展的组织，无论它们是否注册或者作为什么法律形式存在。

概括中国公民社会组织的特征，可以用四句话来形容：渐入稳增之势，总量依然不足；组织层次较低，地域差异明显，赋权弱势乏力；功能辅助社会服务，主体治理和倡导有限；社会组织众多，公民自组织性弱小。

2、公民参与

公民社会组织之所以构成公民社会的核心要素，因为它是连接散在的个体的公民与公民社会之间的主通道。那么，公民社会组织发挥其支撑公民社会的功能，还需要有完善的联结纽带。一方面，公民的参与是公民社会组织持续发生发展的基础；另一方面，公民社会的各种支持性结构是使单个的公民社会组织联结成公民社会宏观图景的能量源泉。因而，公民参与和公民社会支持性结构也是公民社会的两个关键要素。

公民参与有两个方面的含义：公民建立和参与公民社会组织，以及公民通过各种途径参与集体行动和政治参与。公民社会指数的研究显示，公民参与是中国公民社会的一个弱项，其中参与的深度更弱于参与的广度，意味着参与的制度化程度不足，存在某些结构性欠缺。

公民对于公民社会组织的参与，可以体现为慈善捐助、志愿时间的贡献、公民参与公民社会组织的多样性等。一般而言，参与的广度越大，或曰有过捐赠、志愿行为、参与过公民社会组织的人的覆盖面广，公民参与的深度也会越强，即捐赠总额高、规范的捐赠途径、定期志愿行为发达、公民参与公民社会组织的密度高等。不过由于中国单位体制的传统，我们也会发现二者不尽相符的情形。在城市，绝大多数人都有过捐钱捐物于慈善事业或者进行过义务劳动的经历，如单位组织的赈灾，向贫困地区献爱心，节假日的集体义务劳动等，但对于大多数人而言，慈善是一种偶然的被通知的事项，而具有志愿捐赠的习惯、相对固定捐赠渠道和志愿参与渠道的情况就不多见了。其中，捐赠和参与渠道不畅通是影响参与的主要原因。另外，在农村，邻里熟人之间互相帮忙也是经常发生的，但是通过组织来互助合作，或者形成社区发展组织的情况，依然比较少见。这说明公民仍然没有形成通过公民社会组织来参与社会生活的习惯。与十年前相比，无论在城市居民的自组织参与方面，还是农民的合作组织方面，均有了相当的进展，但是政府在公益慈善中的主导性还是显在的。据统计，2006年通过民政部门接收的社会捐赠款就达43亿元，另外经过慈善会系统接收的达40亿元，二者合计是全国所有基金会收入的3倍，相当全国各级社会组织总支出的近1/5。

基于中国公益参与的特殊性，是否只看慈善捐赠的数量、无偿服务的贡献，而将通过行政动员的、从工资扣发的捐赠款、党员组织的义务劳动等计入慈善参与，会使得公民参与的整个图景产生巨大的差异。这也是我们在看待公民社会时容易产生的偏差。基于公民强调个人自由意志和社会自治的特征，我们应该谨慎对待这些动员性参与的社会作用。

公民的政治参与和集体行动是体现公民参与更为核心的方面。近年来，社区维权、集体建房运动、参与式公益等公民的集体行动越来越频繁、形式也越来越成熟，公民有序政治参与受到关注。不过有两种普遍的文化倾向值得注意。第一是对政治参与的负面价值认知。公民社会指数研究发现一个有趣的现象，即如果问一个人是不是参加过给报社写信、在请愿书签名、参加抗议示威游行等活动，大部分会回答没有参加过，同时很多人会非常紧张地解释，自己是一个良民，怎么会干那种事情。换言之，在相当一部分人的潜意识中，对自己利益和诉求的直接表达有着负相的价值评价，这种文化观也影响了公民的政治表达和政治参与。

与此相关，中国文化中对于政治参与的理解有意或无意地忽视参与中公民权力的含义。就参与的本质意义而言，公民参与就是指公民权力。不体现公民权力的参与很难体现参与的意义。因而，经典的公民参与即指选举参与，选票是最终决定结果的唯一依据；广义的公民参与包括了公民参与决策、公民参与治理等内容，体现了公民对公共政策和公共事务的影响。单向的政府向公民征询建议，公民在其中决策或决定的权力非常微弱，不是有效力的公民参与方式；公民在政府动员下对某种决策、行动的执行，更不具有权力的意义，是一种假参与。非权力性的参与，乃至假性参与在中国比较普遍，需要对参与的文化价值观的明晰。

3、公民社会支持性结构

所谓公民社会支持性结构，包括公民社会组织的联盟、网络、代言体等联结性结构，资源、法律咨询、专业评估、信息平台等能力支持性结构，媒体等公共空间，国际联系，以及企业对公民社会的参与等部门之间的伙伴关系。

公民社会组织联盟和网络的存在及其有效性，是显示一个国家公民社会部门生命力的重要依据。在公民社会发达的国家，公民社会组织联盟、伞状组织、节点组织、网络结构等都非常发达。在中国，与公民社会组织自身的发育程度相比，联盟和网络的程度更是远为低弱。这次名词对于绝大多数人都是陌生的词汇，即使对于公民社会组织的成员自身而言，也很少了解这些运作结构，其结果就是再多的公民社会组织也只能成为散在的“珍珠”，而连不成展示宏观社会力量的“项链”。公民社会组织的联结性结构发育与组织数量的发展不成比例，除了与公民社会组织的能力弱小有关，更主要的原因是现行法规政策上社会组织登记注册的困难和对其分支结构的限制。

资源、法律咨询、专业评估、信息平台等能力支持性结构同样严重欠缺。资源不足始终是中国公民社会组织面临的一大困境，不过除了数量上的不足，资源的结构性欠缺成为更突出的问题，如不少公民社会组织100％依赖某一种甚至某一个资金来源渠道，资源分布严重不均衡；人力资源较充足，但专业性、领导力等不强；技术和基础设施欠缺构成比资金短缺更为严重的问题，影响组织的可持续发展等。资源的欠缺构成公民社会发展的制约，同时它又是社会慈善和志愿参与不足的体现。公民社会组织与国际资金逐渐有所接触，但是参与国际公民社会乃至国际事务的情况比较稀少，大多集中在北京、上海等大城市，和以“中国”打头的组织中。

在企业参与公民社会方面，企业捐助已成为公民社会组织最大的资金来源，不过企业慈善和企业社会责任的程度并不高，一方面只有少数的组织获得过私人企业的捐助，另一方面企业对社会责任的理解还比较狭窄。

4、公民社会的环境

在公民社会的政治、经济、法律、社会、文化环境中，最直接的问题表现在法律层面。对公民结社的审批制度、社会组织经由业务主管单位和登记管理机关双重管理的体制、对地域分支的限制、对同地区同领域不成立相同相似组织的要求、法律监管的缺失和税收优惠政策的缺失等问题，一直被认为是对公民社会蓬勃发展的关键挑战。

相关法律、政策较长时间以来一直广受争议，却迟迟并未改变。究其根源，法律、政策的规定其实只是一种表现形式问题，问题的本质是现有的政治制度是否足以容纳公民的自由权利。如同经济体制改革深化愈渐遇到的制度困境一样，公民社会的发展说到底也面对着政治架构的开放度问题。

可以看到，宪法规定的言论、集会、结社、游行、示威等各种公民权利，都是目前政府审批和法律严格限制的领域。那么，我们为什么担心公民自由，比如结社权利呢？因为担心引起社会不稳定，一方面担心如法轮功的社会冲突、群体暴动，另一方面担心出现政治组织、颜色革命。对于前者，社会秩序其实是任何社会都需要的，公民自由比较充分、公民社会发达的国家，协调秩序与自由的方法就是法治。例如，游行是公民权利，但是践踏草坪可能是违法的，打砸抢肯定是违法的；公民结社是自由的，但是行骗、贪污公共资源，任何人都是不行的，社团也同样不行。因而，从行政审批对权利主体的控制到依法对行为的监管，是使得秩序对公民权利具有包容性的重要条件。对于后者相关政治组织的担心而言，就在于政府自身的公共性建设和权力合法性的民主来源。可见，公民权利的实现，面对两个基本的制度挑战，一个是法治治理的建设，一个是民主政治的建设。

再深究政治制度背后的文化观念，可以发现，冲突根植于一元价值观，即崇尚同质性的、合一性的统一、一致、一样。同质性的一元原则，使得整体的统一形象成为最高价值准则，而多元的个体性的价值成为被舍弃以达到“公”的途径。例如，我们说大公无私、舍己为人，就是将“公”视为整体的，需要通过舍弃个体化的“私”来达到之。另一方面，在长期的历史演化进程中，“公”又以“官”作为代表和象征，从而形成公、私的取舍关系，以及官、民的上、下关系，官大、民小，予公、限私，以达整体的一元统一。这样演化成了一种官本位的文化。多种研究显示，中国公民对于政府的信任普遍很高，远远高于英美，比世界上大多数国家公民对政府的信任度都高；并且，公民对于越是高层的政府信任度越高，对所有与“公”相关的东西信任度均偏高，而对于所有与“私”相关的内容信任度都偏低，对于公民自组织的信任几乎为零。一元、集体、官本位的文化观念对于中国公民社会的发展构成严峻的挑战。

新生的力量：中国公民权力的生长点

在公民社会组织、公民参与、公民社会支持性结构、公民社会的政治经济文化环境等方面，可以发现中国公民社会几乎所有的纽带联结都是关键弱项，包括公民参与的纽带、公民社会组织之间的联盟与网络联结、中国公民社会与国际之间的联系、公民社会与企业部门的合作，以及公民社会的支持性平台和法律环境平台等。这与我们能观察到的现象是相符的，即虽然慈善捐赠额、志愿人数不断上升，出现一定数量并迅速增长的社会组织，但是社会仍然呈现高度政府主导、政府依赖，公民社会的力量和在社会中的作用并不显在。它显示公民社会目前在中国的存在状态：散在的、缺乏联结的、非制度化的形式的生长。

同时，近一、两年来，我们又能看到中国公民社会发展中一些非常新的形式和新的趋势，有以下几点值得提起关注：

第一，利益引导的公民参与。与较早时期公共话语为导向的参与――例如怒江事件不同，目前越来越多地看到在切身利益基础上自我组织地参与。例如业主委员会维权、拆迁农民的诉求表达等。今年环保领域两件重大事件，厦门PX工程和北京海淀六里屯垃圾焚烧厂建设，都引发广泛利益相关者的社会参与，他们反应迅速，利用现代网络技术、传媒、政协和人大等体制内政治资源，动员能力强大，并最终形成政策影响结果。利益激励是公民参与的深刻基础，利益导向的参与也正是发达国家公民参与的一种主要形式，即利益集团政治的组成部分。中国公民参与的社会合法性从完全“为公”的角度向利益导向的“私”域演进，可以视为公民权力的一个生长点。

第二，草根组织的多元发展。不仅在环保、艾滋病防治、助残为老服务、农村经济组织、社区建设等主要的公共服务领域，有越来越多的草根组织发展，而且有一些非常独特的、微观关注的草根组织不断出现，例如独生子女丧子家庭组成的“星星港”，驴友发起的“多背一公斤”参与式社会公益等，它们不断创新公民自组织的形式，深入到微小的、宏观视野不可能顾及的地方，形成多元化的公民自组织的发展。

第三，企业家和公众人物参与公益。企业家和公众人物，包括离退后的政治家，是一个强势群体，他们拥有或可发动更多的资源，他们进入公益领域，相对于传统的帮扶模式，形成强势公益的态势，极大提升社会公益的地位；同时，该群体的人，特别是企业家，具有更多的社会创新理念，社会企业家正在兴起，将为公民社会注入新的力量和带来新的契机。

第四，网络联盟逐渐兴起。尽管对于社会组织联盟或网络结构的法律限制并未改变，但是事实上的网络联盟正在以各种不同的形态兴起，因为它代表了公民社会发展到一定阶段的必然需求，具有强烈的内生驱动力。有意思的是，许多政府部门也认可甚至鼓励、帮助草根组织和网络联盟发展，例如在环保领域、艾滋病防治领域、社区发展领域等，政府主动搭建平台，促进社会组织、包括草根组织的发展和联合。此现象充分说明了网络联盟对于社会组织作用发挥的必要性和现实的需求。

第五，媒体、互联网提供的公共空间是公民互动的公共领域。媒体对于市场经济体制的感知，以及互联网络的技术进步，是公民社会发展的促导动力，也构成公民社会的组成部分。在诸多公民参与、公民社会组织的行动过程中，网络和媒体都发挥了不可忽视的作用。

第六，各种基金会、公益创投、孵化器、能力中心、信息中心和其他的公民社会支持性组织不断涌现。2004年《基金会管理条例》实施，私募基金会获得了比较良好的发展机遇，愈渐呈现生长势头。在原来的信息中心之外，公益创投、孵化期等新概念进入中国公民社会的视野，各种支持性组织的出现和创新，对于公民社会的发展是一个事半功倍的促动因素。

第七，国际NGO进入中国和中国的社会组织进入国际角色。一方面，包括盖茨基金会等大的基金会，以及一些国际能力建设组织和各种新颖的组织形式，越来越多地希望并已经来到中国。另一方面，中国外交部也在协助中国有条件的社会组织向联合国咨商地位冲刺。

如果我们对照前述中国公民社会的关键弱项，就会发现，在公民参与、公民社会组织、联盟和网络、国际联系、部门关系与合作、公民社会支持性平台等每一个纽带的弱节点上，都在发生新的推进。可以认为，中国公民社会的发展正在演生出其内在的发展逻辑，呈现全面演进的趋势。

在法律政策环境方面，对社会组织的法律监管、税收优惠规则，以及行业协会的促进意见，慈善法的讨论等，均在修改完善之中。不过，结社审批制度、双重管理体制的关键环节的演进却面临着制度因素的挑战。随着经济发展与社会开放，公民对自由权利的要求越来越高，如果社会秩序不能函纳公民权利，社会不稳定的压力将不断增高。因而，扩大制度对自由的容纳性，拓展公民自由的制度空间，已成为下一步制度转型的关键。制度递进的途径是在参与中逐步体现公民权力，向法治和公共性的制度发展。体现在文化观念上，关键是从“群”的概念出发到“人”的概念出发，培养个体价值、人本精神，才可能建立公民社会的秩序，自由的秩序。