最近，中央层面就改革提出了“顶层设计”的新概念。提出这个概念主要反映了现在中国的改革缺失顶层设计的客观情况。实际上，“顶层设计”的目标不仅是要强化中央政府在设计改革过程中的作用，避免改革议程和过程的既得利益集团化，而且更需要中央政府协调改革的执行和实施。

　　那么如何实现“顶层设计”呢？这里可以结合其它国家的经验，考虑建立三个国家级别的委员会，即国家经济委员会、国家安全委员会和国家政治委员会。现在尽管也存在着各种领导小组，但这些小组都是虚体，非实体，主要协调各官僚机构的利益，没有实质性的制度意义。国家委员会则不同，其目的一方面是要在决策过程中吸收社会力量，而超越官僚体制利益（或者其它既得利益的利益），而在决策实施过程中又对各个相关的官僚机构进行协调，保证决策的实施。就是说，决策要回归其政治性，而官僚机构必须回归到其作为政策执行工具的角色。（应当指出的是，日本民主党曾经设想的改革就是要求政治家决策，而官僚体制回归其工具职能。）

　　设立国家安全委员会主要是国际关系和外交事务的决策与实施。这方面，笔者已经在本栏多次提到过，不再重复。

　　国家经济委员会可以协调国家的经济社会政策，很多国家都有此类协调机构。在美国称为总统经济委员会，是总统的经济决策班子。在中国，经济社会事务主要是由国务院负责，但是部门卷入过多，分工过细，决策往往体现的是官僚体制的利益，而非社会经济的整体利益。设立这样一个机构的实际需要早就体现出来了。朱镕基任总理时期所设立的国家经济与贸易委员会，现在的发展与改革委员会都是这种需要的体现。不过，无论是经贸委还是发改会，最终都演变成具体职能部门。这些机构设置的初衷是要负责设计改革，而最终演变成了一个具有深厚的自身利益的另外一个官僚机构。要这些机构设计改革的难度可想而知，诚如前审计长李金华所言，发改委本身必须是被改革的对象，要它设计改革，如何可能？

　　因为缺少类似国家经济委员会这样的“顶层设计”机构，中国的改革“部门化”的现象越来越严重。很多改革，包括住房改革、教育改革、卫生改革、税收体制改革等等，都成为部门自己设计改革，自己改革自己的闹剧。这样就出现了很多问题，部门自己改革自己是假（因为不可能有自己改革自己的局面），所谓的“改革”也就是一而再、再而三地“折腾”社会罢了。这就是医疗、教育、住房“改革”不但没有成效，反而越来越糟糕的主要原因。要超越部门化，就必须进行“顶层设计”；要“顶层设计”就必须有这样一个有能力超越官僚利益的机构。同时，改革政策的实施也不是一个部门的事情，而是需要非常整合的力量，也需要这样一个机构的存在。

　　对中国来说，设立国家政治委员会的意义更大。执政党要长期执政，政治是关键。但现在显然不是这样。实际的情形是，执政党对自己的定位不清楚，甚至失去自己的定位。党权本来应当是关乎政治，但现在大多数党权变成为行政权。党的干部不去从事政治，而是拼命地挤占和抢占行政权。这既影响党权本身，也影响行政权。大家都去弄权，都想挤进官僚既得利益集团，结果执政党党内既得利益集团日益壮大，其开放性自然减低，甚至消失。