虎年正月十四，因特虎老友记三年后再会嘉年华。认为最应该被谴责的中国问题意见领袖是胡鞍钢，与郑永年先生改革九四体制的意思正好暗合（老亨注）

1994年中国所进行的分税制改革，改变了邓小平南巡之后，激进分权所造成的国民经济宏观调控失控的情况。改革之后，财力迅速向中央政府集中，而此前中央财政高度依赖地方。实行分税制后，尽管中央政府的财政很大一部分需要返回地方，但依赖的方向改变了，地方依赖于中央。尤其重要的是，中央政府终于首次建立了属于自己的、独立于地方政府之外的收税机构（国税局）。

　　向中央集权并不限于财政领域。1990年代末所进行的金融改革，确立了中央银行制度，中央银行独立于地方政府。这是现代国家最必须的制度，也是现代国家的象征。作为一个大国，中国各地方差异很大，需要中央政府的协调，而财政金融是最主要的协调机制。可以说，财政和金融制度的确立，有效推进了中国经济层面国家制度的建设。

　　财政和金融可以说是政府运作的血液。随着财政和金融的集权，各方面的权力逐渐都往上集中。集中有两个情形，即经济集权和政策集权。一个情形是原来由地方政府所有的权力，被中央政府回收。上述税收和金融权力就是典型的例子。另一个情形是中央政府出台新的政策，而要求地方政府执行，可以把此称之为政策集权。这后一方面在近年来表现得非常明显。随着向服务型政府的转型，中央政府所希望提供的公共服务（至少在理论上说）也迅速增加，主要表现在社会保障、医疗、教育和环保等等方面。九四年体制的两个最主要的理由，一是强化中央的宏观调控能力，二是二次收入分配能力，即国家有更多的能力，来改变区域之间和社会之间的收入差异。

　　经济集权的确使得中央政府宏观调控的能力大大增加。1990年代中期以后，中国所取得的高速而平稳的经济发展，同中央政府的调控能力有很大的关联。但同时也要看到，经济集权在二次分配方面，并没有达到预期的效果。当时所设定的目标，即减少社会收入差异，实现基本社会正义，并没有实现。分税制以后，中央财政能力飞速增加，但国家的收入差异也不断加速扩大。可以看一看，九四年体制之后，国家的财政收入增加了多少倍，而收入差异也增加了多少倍呢？财政收入和基尼系数是同时上升的，并且上升得很快。纵观世界各国的发展，很难解释这种情形。中国很多学者假设国家的二次分配能够达到社会公平，因此国家能力越高越好。但所谓的“国家能力”和社会公平之间，显然并没有发生任何正面的关联，而负面关系是显然的。

九四年体制导致“国富民穷”

　　上世纪八十年代，在分权的环境下，地方政府大多实行藏富于民、于地方的做法。但随着九四年分税制的实行，这种策略失去效用。不可否认的是，由于财政大幅度向中央倾斜，中国在过去很多年里，越来越显现出“中央富、地方穷”、“国富民穷”的局面。中央向地方要钱，地方也层层向下级政府要钱。财富很快向中央政府集中。在这个过程中，中国的政治制度保障了财富流向中央，很简单，因为各级政府官员是由上一级政府任命的。

　　而“中央富、地方穷”的局面必然导致“国富民穷”。地方政府需要生存，需要发展，因此就要向“民”和社会要钱。先是向农村农民收费。各地的农村收费土政策，曾经成为农民集体抗议的主要一个原因。农业税取消掉之后，地方政府就转向了农民的土地。现在土地已经成为各级地方政府财政的重中之重。这已经产生了很多负面的效应。其中之一就是房地产价格的飞涨。在抬高房地产价格方面，地方政府和开发商的利益是一致的。地方政府提高土地价格，而开发商自然把土地成本转嫁给消费者。

　　另外一个向社会要钱的方法，就是地方政府和企业资方合作。为了让企业发展地方经济，多交利润给地方，地方就拼命向企业提供廉价的土地和廉价的工资。压低工人（尤其是农民工）的劳工工资，在近年已经到了不可容忍的地步。最近所发生的劳工潮，只不过是前面压低劳动者收入的反弹而已。

　　更为严重的是，集权已经造成了中央和地方权力关系的失衡。很容易观察到一些很特别的现象。一方面，尽管集权，但中央的政策越来越难以执行下去，地方通过各种方式来抵制中央的政策，这尤其表现在“中央出政策，地方出钱”的领域。另一方面，地方在越来越多的领域越来越依赖中央。布满京城的驻京办，很形象地说明了这种情况。（现在要撤消驻京办，但可能会不得要领，因为驻京办完全是地方对中央的制度性依赖的结果。）

最近一段时间以来所发生的地方企业“央企化”，或者地方求助于央企的情况更是说明了这种趋势。与央企结盟是地方的理性选择，通过这种途径，地方可以得到两方面的利益，即政策利益和经济利益。很显然，和央企结盟，地方很容易得到中央政府的政策利益。一些本来通不过的项目，一旦央企卷入，就很容易得到批准。同样，和央企结盟也可得到经济利益，这不仅仅是因为央企本身掌握着大量的资金，而且也是因为央企对中央政府的巨大影响力。通过央企，地方很容易融资。

“央企化”将带来严重恶果

　　央企化如果得不到纠正，从长远看，会产生非常严重的恶果。随着中国向规制型国家转型，越来越多的经济活动要受国家的规制。而央企化必然会成为规制型国家的非常有效的阻力。央企化表明，政府的规制越来越具有“左手规制右手”的性质。甚至政治和行政上的冲突也会变得不可避免。很多央企和地方政府是同一行政级别，甚至前者的级别要比后者高。鉴于行政级别在中国政治体系中的重要性，地方政权必然和央企在很多问题上发生冲突。

　　更应当指出的是，经济集权并不表明中央有权力。大多中央集权实际上是权力的部门化，是部门集权。国务院同样没有权力。实际上，权力越是部门化，国务院越是没有权力。这种情况也曾经在毛泽东时代发生过。在计划经济下，越来越多的权力集中在中央的部委，造成了中央和地方之间的矛盾，地方失去了发展的动力，这就导致了毛泽东的激进分权，把中央企业统统分解到各地方去。

　　种种现象表明，需要对九四体制进行改革。改革并不是简单的分权或者简单的集权。上述很多问题因为集权而产生，但重新分权未必就能解决问题。最明显的就是在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育和环保方面的政策。所有这些方面涉及到社会成员的基本公民权问题。公民权应当是全国范围的。在这些方面需要进一步的集权。现在中央具有政策制定权，但政策实施权在地方。更是因为在这些领域往往是中央出政策、地方出钱，很多政策根本落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权之后，也要把事权（执行政策）的一些方面收归上来。这样做，就可以把“地方公民权”转型成为“国家公民权”。尽管这并不是说，中央政府要担负所有的责任，但必须要担负相当程度的责任，以实现最低限度的公民权。不管怎样说，从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面，必须负有不可推卸的责任。

　　但是在其它一些方面，就必须实行继续分权，主要在具有产业性质的领域。上面已经讨论过央企化的后果会非常严重。央企本来的意义，在于政府在涉及到国家整体战略和经济利益的领域，扮演一个重要角色。但是，现在央企所从事的很多经济活动，根本不具有战略重要性。要给央企规定一个边界。央企不仅要退出一些不具有战略意义的领域，而且要把这些经济活动下放给地方，进行民营化。中国在经济领域市场化不足，和国有企业受政府的保护是有关系的。要深化市场改革，这一步必须走。

　　事权（主要是社会政策方面）的集中，表明地方政府在这些方面财政负担的减轻，而经济活动权的下放，会给地方政府更多的动力来发展地方经济。这一变化会导致另外一个积极的效果，那就是减少地方政府向“民”和社会掠夺财富的动机。

只有这样，中央、地方和社会才会进入一个良性关系。现在的中央、地方和社会三者关系中，呈现出一种学界称之为“掠夺”关系。“中央富、地方穷”和“国富民穷”的局面，最终会导致各级政府税基的收缩。改革九四体制就是要改变现在的局面，达成民富、社会富的目标。只有民富和社会富之后，各级政府才会拥有丰厚的税基；而丰厚的税基，又为各级政府服务于民和社会提供经济条件。这种改革能够为执政党所带来的合法性资源也是显而易见的。

作者是国大东亚所所长，文章仅代表个人观点

从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面，必须负有不可推卸的责任。

虎年正月十四，因特虎老友记三年后再会嘉年华。认为最应该被谴责的中国问题意见领袖是胡鞍钢，与郑永年先生的意思正好暗合（老亨注）

o     最应该被谴责的中国问题意见领袖：胡鞍钢

o     　　1980年代中国的财税制度偏向于地方，中央财税比例较低。财政界在1980年代末就有人提出分税制以提高中央财税比例的方法，但当时认为地方分权对中国经济的持续快速增长是一个很大的推动力，没人把分税制当回事。1991年朱镕基担任副总理，试图解决中央政府的财政窘境。在这种政治背景下，胡鞍钢等人推出了《中国国家能力报告》，提出了中央财政集权的分税制方案，报告通过胡鞍钢以“奏折”形式递到上峰。这一方案得到了中央高层的高度重视，直接影响1994年1月1日开始的分税制改革。

o     　　根据童大焕的《被分税制改变的中国》一文介绍，在实施分税制后的当年，中央的财政收入比上一年增加200%，占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。此后，1995年到2004年中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。分税制导致中国的政府行政成本世界最高的，中国的税收成本也是世界最高。

o     地方财政收入占全国总收入比重不断减少的同时，支出比重却不断加大。到2004年，地方财政收入占全国财政总收入约为45%，但财政支出却占全国财政总支出的约72%。当年，中央的财政收入占全国财政总收入约55%，但教育事业费中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助地方财政支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。

o     另据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由占大多数的农民负担。分税制把财力向中央集中，造成地方政府债台高筑。

o     分税制导致的恶果：

o     　　1、地方政府就上行下效，层层下压，省压市，市压县，县压乡镇，最后负担由农民承担。其结果是，我国政府财权的集中程度不断提高。相关数据表明，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅提高到2002年的54.9%，省级政府的财力也从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，省级以下地方政府的财权只有余下不到17%的水平，却负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。

o     　　2、地方政府不得不卖地为生，造成房价高企。分税制改革还间接催生了医疗产业化和教育产业化。

o     　　3、基层政府通过 “搭车收费”将压力往农民身上转移，由于计划生育是“一票否决”、“一把手亲自抓”，捞计划生育的钱捞得光明正大，成了维持农村基层政府运转的最后一根稻草。

o     也就是说，胡鞍钢的分税制使得老百姓养育孩子的成本大幅提升，养育孩子的能力大为降低，是中国生育率从1990年的2.2下降到2000年的1.2、并持续低迷的最直接的原因。并奠定了中国一个家庭只能养活一个孩子的经济学基础，今后即便停止计划生育生育率也难以提升。

o     　　胡鞍钢的分税制改革，直接导致三农问题。但是比较滑稽的是，胡鞍钢摇身一变，竟然成了三农、四农专家！

o     1990年代分税制改革之后，农村元气大伤。很多农民朋友将农村教育的高成本和经济的崩溃归罪于地方政府，其实最应该承担责任的是胡鞍钢！