盐利垄断：统治权的变现
权力商品：中国封建社会盐专卖制度的变迁
封建社会的盐专卖制度，使其成为封建社会统治阶级的财政收入工具，为其封建统治掠取民众财富，赚取巨额利润。在盐专卖的实施过程中，统治阶级其自身利益的最大化，一方面极大地增加了制度执行成本。降低了制度运行效率，减少了盐专卖净利润收入；另一方面，因为官吏的腐败，各级官吏贿赂已成风气，严重损害了统治集团在人们心目中的形象，使其执政能力受损，从而危机统治阶级自身安全。
盐专卖制度在中国存在历史十分久长，从春秋战国齐国开始一直到新中国成立，几乎伴随封建社会整个发展过程。专卖古称“禁榷”，禁的意思是禁止，榷的意思是独木桥，禁榷合起来就是自己独占，不允许他人涉及经营。具体到盐专卖制度，它是封建统治阶级人为制订并设立，由其独占食盐生产和销售渠道，从中赚取巨额利润，增加财政收入的一整套制度安排。封建社会中那些具有理财意识的士大夫们对此有一个形象的描述，“利出一孔”，它的形象之处就在于只看到利益，却不去看这利益是如何产生的。统治阶级巧妙地借用了盐所具有的商品外观形式，掩盖其掠取民众财富的实质，因此理清楚盐专卖制度的经济特征和运行规律有着重要的意义。
对盐专卖问题，国内现有文献侧重于从经济史的角度整理各个朝代盐专卖制度具体的实施方案和状态，较少从经济特征和制度变迁的角度进行考察，而在国外可能是由于历史上缺少与中国盐专卖类同的经济现象，相关文献很是少见。在封建社会经济的传统分析框架中，劳动人民对统治阶级承担赋税和劳役，封建社会统治阶级借此剥削广大劳动人民，尽管盐专卖制度在形式上与赋税制度有很大不同，阶级矛盾分析方法仍然为这一问题指引了方向。从另一个视角看，根据现代西方国家理论，国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。国家的基本功能是提供法律和秩序，并以此换取税收。在这一分析模式下，封建国家作为全社会法律和秩序的提供者，征收赋税完全是一件合理的事情，封建统治者是以社会管理者或者说是社会服务提供者的面目出现，公众是以消费者的面目出现，消费社会管理者提供的社会服务，并根据服务的质量(办公效率)和价格(赋税水平)来决定是否消费该服务。但在盐专卖制度分析中，这一分析框架变得无能为力了，因为它既解释不了盐专卖制度发生的起因，也解释不了盐专卖制度发展变化的结果。
在盐专卖制度下，各相关经济要素发生了很大变化，重新审视和分析其经济特征对于全面正确的把握这一制度是非常必要的。
一、专卖制度下失去商品属性的盐
盐是人类生产和生活的必需品之一，社会需求量大，消费弹性极小。在封建社会大部分生产和生活资料自给自足的情况下，盐却不可能自给自足，必须从外界获得。在中国古代社会，盐铁茶酒是少数几项大宗交易商品，但这些商品在不同时期都曾实行专卖，盐是其中实行专卖时间最长，范围最广，造成经济影响最大的品种。在专卖制度下，商品属性较之于其在自由生产流通条件下的情形发生很大的变化。商品之所以成为商品有其内在规定性条件，根据政治经济学的分析，自由买卖和等价交换是商品的内在属性，也是某一物品成为商品的必要条件。在盐专卖制度下，盐的生产、销售和定价都由官府组织执行，导致其商品属性退化。
第一，看盐的生产。盐的生产者为盐户，虽然工作方式与其它手工业者相同，但因为盐是专卖品使得盐户与其他手工业者截然不同。盐户身份与普通人不同，单独另立户籍，在官府中有专门的部门管理，不得转换其他行业或逃徒，失去人身自由。制盐生产工具和原材料均由官府提供，所产之盐也必须全部上交官府，官府发给工本钱和粮食。除官府认定的盐户外，其他任何人不得从事盐的生产活动，违者处以重罪。由此可以看出，官府是以行政权力垄断了盐的生产，这与一般情况下的垄断生产者有根本不同，它既不是由于生产规模效率导致的自然垄断，也不是由专利或技术障碍造成的法律垄断，完全是官府，也就是拥有行政权力的一方利用自身的行政权力创造出来的行政垄断。
第二，再看盐价。盐的价格虽然在各个朝代有所不同，但总体水平是远高于其生产成本，且总体趋势呈上升状态，随着官府财政状况的不断恶化而不断调高。
唐代前期盐业政策为民众自由经营，官府征税，安史之乱发生后，财政状况恶化，开始实施盐专卖政策，因此，这一段时期盐价的变化为分析盐专卖制度对盐价的影响提供了绝好的分析样本。
《新唐书·食货四》载:天宝、至德年间(公元750年前后)，盐每斗十钱，……及琦为诸州榷盐铁使，尽榷天下盐，斗加时价百钱而出之，为钱一百一十。……贞元四年(公司789年)，淮南节度使陈少游奏加民赋，自此江淮盐每斗亦增二百，为钱三百一十，其后复增六十，河中两池盐每斗为三百七十。
对这段史料可以从两个方面加以分析。一是盐专卖实施前后盐价三十六倍的惊人上涨幅度，从其他经济史资料分析断然可以排除盐的生产骤然萎缩而导致供求比例严重失衡进而推动盐价大幅上升的可能性。在盐每斗十钱的情况下，假定七钱为补偿生产成本，三钱为正常经营利润，假定盐的生产成本没有出现大幅波动，按此计算，盐价在每斗三百七十钱时官府可获得一百二十倍的超额利润。二是官府可以根据自身财政需要随意提高盐价，通过盐专卖就可以做到财政的“量出为人”。在有行政权力介入并且其动机是为自身谋利的情况下，价值规律荡然无存。这也就可以解释为什么在一个朝代里为什么盐价呈现出前低后高的态势。随着朝代的延续，吏治腐败状况不断加重，财政收支状况随之恶化，于是官府不断提高盐价，加重掠夺民众财富，增加财政收入以维持官僚机构运转，直至民众起义反抗，改朝换代，如此循环周而复始。
第三，看抑配。抑配也叫户口食盐法，是官府用强制摊派的办法，将官盐按人头数配发到民众各家各户，并直接按官定盐价催收货币或粮食，并且将官盐抑配额作为地方官吏考绩标准。如此官盐销售法，商品买卖自由自愿的交易原则彻底消失。即使是在由盐商运输和销售的情况下，盐商也是由官府指定的商人担当，并只能在官府划定的区域内销售。其他人运销食盐都被视为非法，处以重罪。
东汉时期章帝虽然也实施了盐铁专卖政策，但时间不长，只有短短几年便废除了，其原因主要是东汉自和帝以后日益衰落，不可能大规模地组织盐铁专卖。魏晋南北朝时期，诸侯割据，时局动荡，盐专卖时断时续，各政权的财政收入主要以个体小农所纳赋税为主。这两个时期的情况从反面证明了盐专卖制度完全是依托在行政权力之上的行政经济行为，当政治权力不够强大或不具备完整的设置时，盐专卖制度便无法实施。
综合上述分析，盐专卖制度下的盐已是徒具商品外壳，彻底丧失商品属性，成为统治阶级增加财政收入的工具。
二、作为掠夺民众财富工具的盐
综上分析可知，封建社会统治阶级从盐专卖中获取巨额超额利润，但从逻辑上分析，统治阶级完全可以通过征收相等数量的赋税来达到同样的目的，为什么还要走盐专卖这一条路呢?这就是前面所说现代国家理论无法解释的地方。因为就征收赋税和实施盐专卖两种做法比较而言，后者的社会成本数倍于前者，全社会为之付出高昂的福利损失代价，从运行效率看应当坚决予以摒弃。这只有从统治阶级效用最大化中寻求解释，统治阶级自然希望财富越多越好，但这只是其效用诸多要素中的一个，政权的稳定是另一个重要因素，唐太宗李世民的“舟水论”是这一关系很好的阐述。
盐专卖制度获利的隐蔽性充分满足了统治阶级搜刮民众财富与保证政权稳定性的双重目标，《盐铁论·非鞅》所载封建士大夫的议论充分表达了这样的思想。“故利用不竭而民不知，地尽西河而民不苦。盐铁之利，所以佐百姓之急，足军旅之费，务蓄积以备乏绝，所给甚众，有益于国，无害于人。”在这里封建统治阶级给自己搜刮盐利铺陈了无数溢美之词，但事实上，国只是封建统治者之家，所谓有益于国，只是统治阶级财政更加宽裕，国富与民富无关。而“足军旅之费”同样是无稽之谈，因为统治阶级在向民众征收的赋税之中已包含了军费开支内容。最能表现盐专卖制度品格的无疑是“民不知”三字，民不知而谋其利，实与贼无异也，如此窃取民众财富还假称“无害于人”。各朝食货志及相关文献均有记载，盐利收入与田赋相当，也就是说，统治阶级在征收赋税之外，还从民众身上搜刮了与之相当的盐利收入。这使人们对封建社会劳苦大众贫穷原因有了更深的了解，也可以看出行政特权干预经济的巨大危害。
三、统治集团与官僚集团利益的不一致性
在前面的讨论中，笔者一直把统治阶级当作一个整体看待，为作更深一步的分析，需要把统治阶级拆分成统治集团和官僚集团两个群体。界定如下，统治集团是对政权稳定性有强烈偏好的群体，主要包括皇帝及皇室成员；官僚集团是政权稳定性偏好不强，或者说自身财富偏好远大于政权稳定性偏好的群体，主要包括各级官员和执行人员。统治集团迫于政权稳定性的压力，剥削和搜刮民众是有节制的，但官僚集团却不是这样，只要有可能，他们总是会把自身财富最大化行为发挥到极致。官僚集团的剥削和搜刮是分散的，他们都是在自己的职位上，在自身的职权范围内进行，其整体性体现在全社会吏治整体上越来越腐败，最终导致统治集团政权的颠覆。
明朝初期盐专卖实行开中法，商人纳粮于边，官府偿以盐引，商人凭盐引在指定盐场支盐，然后到官府指定的销售区域派卖。开始时军、民、商各得其利，运行状况良好，但到后来，开中为官僚所把持，少纳粮，纳次粮，还要多支盐，支好盐，正当盐商受到严重排挤，从原来“旦输粟夕受盐”变成“祖孙相代不得者”。统治集团为了解决这一矛盾，推出了“余盐买补”，余盐是盐户在制盐过程中多生产的超出官府收购正盐额度以外的部分。朝廷本意是对不能支取到正盐的盐商通过购买盐户余盐来给予补偿。但这一政策的执行仍然掌握在官僚集团手中，执行官员串通同党，或与奸商勾结，暗箱操作，余盐之利尽落其手，最终使统治集团解决盐商守支问题的计划彻底落空。
从这一事例可以看出，统治集团无法解决官僚集团的腐败问题，这是由封建社会自身政治和经济结构决定的。从一个更加细致的经济学角度分析，行政腐败作为政权收益的一种形式，是由官员个人获取，而其成本，即政权稳定性的丧失，是由统治集团承担。这种成本与收益的不对称性使得在微观上官僚集团中的每一个个体都具有腐败的动机和倾向，在宏观上整个官僚集团腐败之势总是迅速扩散、不可遏制，表现出巨大的内在惯性。从历史实际情况分析，往往是盐专卖官员制度内权力的滥用，造成了盐专卖制度运行阻滞甚至盐专卖制度本身的崩溃。
四、盐专卖制度的演化方式
由于官僚集团与统治集团利益目标天然存在不一致性，在盐专卖实施过程中，官僚集团自身利益最大化的行为，一方面极大地增加了制度执行成本，降低了制度运行效率，减少了盐专卖净利收入。另一方面，因为官吏的腐败已经成为人们经济生活内容中的一部分，各级官吏的贿赂已形成常数并在民间流传，严重损害了统治集团在民众心中的形象，使其执政能力遭到损害，危及到统治集团自身的安全性。因此尽管在朝代更替之际，后朝往往因袭前朝旧制，依照其模式制订出新朝的盐专卖实施办法，但在一个朝代内，统治集团出于前述两方面的考虑，会逐渐采取一些变革措施，试图提高专卖制度的效率。从每一次具体的变革措施看，都是不自觉的，有些“头痛医头，脚痛医脚”的临时性措施的味道，但从总体运行轨迹看是在不断减少官僚集团参与的成份，增加市场化运行的成份，使专卖制度的格局从最初“官制，官收，官运，官销”到“官制，官收，商运，商销”，再到“民制，商收，商运，商销”，最终彻底摆脱了官僚集团的控制，切断了其直接为自身谋利的渠道。尽管统治集团是出于提高自身财政工具有效性的考虑，客观上盐专卖制度作为一项制度而言其效率也在提高。然而，由于我国封建社会制度变化过程极其缓慢，盐专卖制度变化过程也不例外，从春秋战国直到清代，耗费了二千多年的时间才走完这一过程。还须强调的一点是，从唐至清每一朝代，盐利收入都与田赋收入基本相当，也就是说，虽然盐专卖过程民营化提高了效率，减少了产、运、销过程中的成本，这一块利益仍是被统治集团占取，并与官僚集团分享，民众福利并未得到丝毫改进。
中国历代盐政概说
本文摘自《盐业史研究》2007年第4期 作者：张荣生
一、古代盐政
中国盐业源远流长。远古时代，政事简易，国用不繁。盐与百物同等，官不统制，任民自由产制运销。夏、商、周三代，始在产地设虞衡之官，掌其政令，加以管理，许民以时采制。周代并设太宰，掌诸侯邦国之贡赋。诸侯岁有常贡，各以其地土特之产贡于王室，而盐为贡物之一。史籍虽记周有“盐人”之设，“掌盐筴之政令，以供百官之盐”；考其职掌，大概不过分管诸侯贡盐之事，故此时尚无专门盐政。
春秋时期，管仲在齐国为相，适应诸侯争霸需要，致力于富国强兵。于是兴盐铁之利，推行“官山海”政策，规定盐资源属国家所有，国家对食盐的生产买卖加以管理，开中国盐政之始。其法以民制为主，官制为辅；民制之盐须交官府尽数收购，由官运销，寓租税于官府专卖盐价之中，因其产盐于官制之外复有民制，盐史学者称为“部分专卖制”。齐国由是富强，称霸诸侯。所作《管子·海王篇》，为百代论述盐政之祖。
秦国自商鞅变法，奖励耕战，发展生产，民得专川泽之利，管山林之饶，自由开采售卖食盐，官府从而征税。沿至始皇，一统天下，盐制未改。惟征税过重，盐价昂贵。史载，秦时盐利二十倍于古，盐商富累巨万，人食贵盐，小民贫困。
西汉初年，因循秦制未改，允许私人经营盐业，国家征税，税入归主管皇室财政的少府；但诸侯王国以经营盐业自富，收入不归中央。武帝时，内修法度，外拓边疆，连年用兵，国库大空。而盐商财累万金，不助国家之急，黎民重困。元狩四年(前119)采用御史大夫张汤建议，笼罗天下盐铁之利归官，排富商、锄豪强。以齐地大盐商东郭咸阳和南阳大冶商孔仅为大农丞，领盐铁事；并采纳其建议，派他们乘传车举行天下盐铁，在各地设置国家的盐铁机构，任命从前以经营盐铁致富的人为吏；将原由豪富占有的产盐滩灶收归国家，由官府直接组织盐业的生产、转输与销售，并不借手商贩。其制盐法，由官府置备煮盐器具，雇民煮盐，给以工费；其卖盐法，设盐吏坐列市肆，贩物求利。官自煮盐，官自卖盐，产、运、销三项完全官营，盐史学者称为“全部专卖制”。于是国库充实，民不益赋而天下用饶。
汉昭帝始元六年(前81)，诏令各地推选贤良、文学之士，问以民所疾苦，皆答:“愿罢盐铁官营，毋与天下争利。”御史大夫桑弘羊予以反驳，认为盐铁官营为国家大业、安边足用之本，不可废止。双方反复辩论，事见桓宽所著《盐铁论》。结果昭帝依桑弘羊议，仍行专卖。自此以后，历宣、元、成、哀、平五帝，世代相承，未之更改。其间惟于元帝初元五年(前44)一度因天下灾饥而罢盐铁官，不久于永光二年(前42)又因用度不足恢复官营。综计自武帝元狩四年(前119)起，至平帝元始五年(公元5年)止，盐业实行全部专卖制凡125年。王莽篡汉后，命县官售盐，仍行专卖制不变。
东汉初，光武帝为巩固重新建立的汉家政权，实行减轻赋税政策，废除西汉以来推行的食盐专卖法，罢私煮之禁，任民制盐，自由贩运，而于产盐较多的郡县设置盐官，征收盐税。因其产制运销皆任民营，官征其税，盐史学者称之为“就场征税制”。明帝、章帝年间，因军费增加，国用不足，一度依尚书张林的建议，采用西汉武帝办法，实行官自煮盐、官自卖盐，产销全部官营。和帝即位，即行废止。诏令郡国罢盐铁之禁，纵民煮盐，人税官府，一如明帝以前旧制。嗣后自和帝永元元年(89)起，至献帝建安三年(198)止，凡109年，均行征税制。
东汉末年，天下大乱，群雄逐鹿。魏、蜀、吴三国鼎立，争夺天下。为适应战争需要，三国官府对盐业管理均仿效汉武帝旧法，实行全部专卖制，设司盐校尉等官主管盐政，笼取盐利，供给军需国用。西晋统一中国后，承曹魏旧制，实行全部专卖制，设司盐各官管理盐务，禁民私煮盐。晋元帝迁都江南，中国由此分为南北两半。南朝自东晋开始对盐业实行征税制，历宋、齐、梁、陈四朝，相沿未改；北朝自北魏至北周，历朝盐政制度兴废不常，时行征税，时行专卖，而以征税制为主。
公元581年隋文帝即位，致力统一中国。不久南北朝局面结束，海内重归一统。文帝为安定黎民，躬行节俭，轻徭薄赋，与民休息。开皇三年(583)除禁榷，通盐池、盐井之利与百姓共之，既不行官卖，又免征盐税，实行无税制。大业元年(605)炀帝即位，渐趋奢华，内兴工役，外事征伐，用度大增，遂乃横赋暴敛，然尚未及于盐利。自隋开皇三年起直至唐开元初年止，前后130余年间相沿未改，是为中国盐业无专税时期。
自远古直至唐代开元年间以前，中国盐政时而采征税制，时而取专卖制，时而行无税制，大抵因时而异，因地而殊，并无统一制度，尚处于盐政制度逐步建立的时期。自唐代开元年间以后，随着国家机构的扩大，财政开支的增加，历代中央政府完全确立了食盐的专卖制度，并使之日趋完备。南通实业家张謇著《张季子说盐》时，对此曾有论断:“盐法公私广狭之义，以唐为大界:唐以前公诸民，主广义；唐以后私诸官，主狭义”，指出了中国盐政在唐代前后的这一区别。
唐开元年间，财用不足，玄宗采纳左拾遗刘彤建议，派御史中丞与诸道按察使检校海内盐铁之课，逐步恢复征收盐税。开元十年(722)敕令诸州所造盐铁按年征收官课，由本州刺史上佐一人负责检校，依令式收税。自此正式恢复食盐征税制。天宝十四年(755)安史之乱爆发，两京陷落，民物耗竭，唐王朝财政陷入困境。肃宗即位后，为供给平叛所需军费，采纳北海郡录事参军第五琦建议，实行盐铁官营。于是任命第五琦为盐铁使，笼取盐利。乾元元年(758)，第五琦始立榷盐法，实行民制、官收、官运、官销的盐政制度。具体办法为:凡新旧盐民，皆登记造册，编入亭户户籍，隶盐铁使，免其杂徭，专事煮盐纳官，盗煮私贩者论以法；于山海井灶出盐之地设置盐政机构(小者为亭，中者为场，大者为监)，收榷其盐，置吏出粜。产制由民，收、运、销归官，于是民不加赋而国用以饶。宝应元年(762)，刘晏接替第五琦任盐铁使，再变盐法，将第五琦盐法中的官运官销改为商运商销。又创设盐商特殊户籍，隶盐铁使，允许子父相承，世代为业。盐仍由民制，仍由官收；官收之后，将盐税加入卖价(寓税于价)后转售商人；商人于缴价领盐之后，得以自由运销，所过州县不再征税(远乡僻壤商人罕到之地，官设“常平盐”以济其缺)。即民制、官收、官卖、商运、商销五大纲领，盐史学者称为“就场专卖制”。为确保此制施行，从淮北起，在既有亭、场、监之外，另于各地列置巡院，缉捕私盐。实行此制后，既改善人民食盐供应，又大幅度增加国家盐利收入。至大历末年(779)，盐利收人已居天下赋税之半。穆宗时(820—823)户部侍郎张平叔议榷盐法弊，奏请官自卖盐，认为可以富国；诏公卿议其可否。中书舍人韦处厚、兵部侍郎韩愈逐条驳诘之，以为不可。韩愈认为:“国家榷盐粜于商人，商人纳榷粜于百姓，则是天下百姓无贫富贵贱皆已输钱于官矣，不必与国家交手付钱然后为输钱于官也。”结果穆宗未采纳张平叔建议，继续实行榷盐法。
唐代刘晏就场专卖制的创立，标志着中国古代盐政制度的成熟。它的基本精神被唐以后历代理财家所继承。唐以后历代中央政府的盐政制度，大抵只是在刘晏旧制的基础上，根据本朝具体情势，加以因革损益或适当变通而已。
五代十国时期50余年中，中央政权更迭频繁，盐法渐趋苛密。后梁10余年间，尚循唐代就场粜商遗制。后唐以下，改行官商并卖之制。盐仍由民制，仍由官收，但于运销环节划分官卖区与通商区:官卖区行官运官销，通商区行商运商销，区限严格，侵销论罪。因虑官销或有不畅，乃籍列户口，按户抑配，计口授盐，按年征钱:在城镇则征“屋税盐钱”，在乡村则征“蚕盐钱”，又有“食盐钱”等名目。所配食盐只准供食，不得转售。严禁私煮私贩，违者一斤一两皆处极刑，是为中国盐政史上最严酷时期。
北宋时，全国重归一统。宋初因循五代旧法，行官商并卖制，规定或官卖、或通商得各随州郡所宜。于是划分官卖区与通商区，大抵以沿海州郡为官卖区，内地州郡为通商区。在官卖区，盐斤听由州县给卖，每年以所收课利申报计省，而转运使操其赢，以佐一路之费。其盐业生产，则沿用唐代旧制，设立亭户户籍，专事煮盐，规定产额，偿以本钱，即以所煮之盐折纳春秋二税；于产盐之地设置场、监等盐政机构，从事督产收盐。雍熙年间，北方用兵抗辽，边储颇乏，乃缩小官卖区，扩大通商区，推行“折中法”。其法为:令商人输纳粮草至边塞，计其代价，发给“交引”；商人持赴京师，由政府移交盐场，给其领盐运销。庆历年间，范祥创行“盐钞法”。其法为:令商人交付现钱，买取盐钞，钞中载明盐量及价格；商人持钞至产地交验后，凭钞领盐运销。政和年间，蔡京创行“引法”。其法为:官府印引，编立号簿；每引一号，前后两券，前为存根，后为凭证；装盐以袋，每袋即为一引，限定斤重；商人缴纳包括税款在内的盐价领引，然后凭引至产地支盐运销。与范祥钞法相比，引不仅是支盐凭证，且为运输与销售凭证。故其批引、缴引立有手续，销引定有期限。南宋沿用北宋引法不变。终宋一代，虽盐制多变，然以行就场专卖为主，即民制、官收、官卖、商运、商销。与唐制相比，仅增加一道商人买取证券(钞引)的手续；与此同时，对商人支取的盐类与销盐的地界也有了明确规定。引法既创，遂为宋以后各代所沿用(每引盐的斤重，历代不尽相同，大多在400斤上下)。
元代起于漠北，太祖时政事简易，对食盐实行征税制。太宗时入主中原，乃仿北宋折中法，募民入粟给引，易盐以贩。世祖至元十三年(1276)既取南宋，遂复宋制，专用引法，实行民制、官收、官卖、商运、商销的就场专卖制，并加以完善。其法:以盐务政令归于户部，户部置局印引；在主要产盐大区设置都转运盐使司，掌卖引办课；产盐区运盐要道出口之地设批验所，掌批验盐引；于产盐地设置盐场，场下设团，为灶户聚合煮盐之处。灶户产盐立有定额，由官发给煮盐盘铁，每户一角；煮盐时，众灶户运卤入团，并将所携盘铁一角聚集拼合为整块铁盘，然后按次序轮流煎盐。是谓团煎制。灶户所煮之盐，由场官收纳，给付工本。商人于运司纳课买引，然后赴场支盐，运赴指定销区售卖。起运前须呈报运司发给运单(一名“水程”)；运行中，经过沿途关津须逐一验引截角。整个运销过程，凡卖引、批引、验引、缴引均有规定程序，立法较宋代更加严密。故引制虽肇始于宋，实完备于元。元代虽行就场专卖制，然其销区仍有“行盐地”与“食盐地”之分。大抵以近场各区为“食盐地”，行官卖，由官司派散食盐给民户；食盐地以外地区为“行盐地”，允许通商。元代后期，官盐价贵，私盐愈多，加之军人违禁贩运，权贵托名买引，加价转售，致使官盐积滞不销；加之课额愈重，办课愈难。于是元政府扩大官卖食盐区域，强配民食，不分贫富，一律散引收课，农民粜终岁之粮，不足偿一引之价，引起人民普遍不满，危机四伏。至正年问，以淮南盐贩张士诚与浙江盐贩方国珍为首的人民起义爆发，其他农民起义军纷纷揭竿继起，元朝遂亡。史家有“元代之亡，亡于盐政紊乱”之语。
明初盐政，循元旧制，仍行引法。洪武年间，为抵御外患，筹备边储，仿宋折中之制而行“开中法”。其法为:由户部出榜召商，令其输粮于边塞或其它缺粮地方，政府收粮机关登记所纳粮数及应支盐数，填给仓钞；商人持钞投产盐地运盐使司换取盐引，持引赴盐场支盐，运赴指定地区销售。开中法以场盐官收为基础，仍属民制、官收、官卖、商运、商销的就场专卖制。故其产、运、销制度大率仍元之旧，而更加完善:全国盐政归属户部；在产盐大区设都转运盐使司，掌管一区盐政；盐场设场署，谓之盐课司，掌督产收盐；一区所属盐场甚多，乃于运司之下，增设分司，作为运司的派出机构，对分辖的盐场实行就近管理；复于运盐使之上，设巡盐御史一职，由皇帝按年特遣大臣，综理一区盐政大事。其煮海之民，仍编灶籍，官发盘铁，实行团煎；盘铁之外，复有锅锨，为团煎轮次未到时一家一户煮盐之具；所煮之盐，交场官收纳入仓，以备商支，场官付给工本米粮或工本钞。商人凭引支盐，例有定场，不得越场支盐；所赴销区，亦有定岸，不得越界侵销；其余验引放盐、查引截角、销毕缴引等手续，皆与元代同。开中法施行后，商人为便于纳粮报中盐引，各就边地召民垦荒种粮，并建筑台保，自相保聚，谓之“盐屯”，收到节省转运、充实边饷、开发边疆之效。史称“有明盐法莫善于开中”。
明代中叶以后，政府为笼取盐利，只知招商中盐，不计产销平衡，滥发盐引，超过盐场生产能力，致使盐商持引到场无盐可支。加之权贵专擅盐利，官商勾结舞弊，开中法逐渐破坏。于是官盐壅塞，私盐盛行，盐引积滞，国课亏宕。万历四十五年(1617)，为疏销积引，采用盐法道袁世振建议，废开中法，立“纲法”。其法为:将各商所领盐引分为10纲，编成纲册，每年以1纲行积引，9纲行新引；纲册上所载引数允许各商“永永百年，据为窝本”，每年照册上旧数派行新引，纲册上无名的商人不得加入盐业运营。从此官不收盐，由商人与煎户直接交易，收买、运销之权悉归于商人，并得世袭。“纲法”的纲领为民制、商收、商运、商销，盐史学者称为“商专卖制”。
自唐代中叶刘晏创立民制、官收、官卖、商运、商销的就场专卖制以来，沿用855年，至此被民制、商收、商运、商销的商专卖制所取代。两相比较，前者利归于国，后者利归于商。纲法的推行，有其进步作用，但行盐成为盐商专利的世业，开启此后绵延300余年之专商引岸独擅盐利的盐政弊端。
清代盐政，承袭明末纲法，实行民制、商收、商运、商销的商专卖制，一称官督商销制。清初尚沿明代旧例，遣派巡盐御史总理一区盐政，后改归各省督抚兼理；其余盐运使司、分司、盐课司之设置及职掌一如明旧。灶户仍编盐籍，专事煮盐，定有产额；停铸盘铁，颁发锅镦，废除团煎，实行一家一户独立生产；所产之盐交商收购，即以所得价银完纳灶课。全国盐务政令归户部统管，户部掌理盐引的印刷和盐课的奏销。各区盐商、灶户归由运司统辖，运司具体办理卖引、放盐、征课等事宜。清初由各地运司招商认行一定销岸一定数额的引盐，并认纳相应的盐课，所认销岸及引数视为“根窝”，以后按年照窝认办，享有世袭垄断专利。盐商中，在盐场立垣向灶户收盐者谓之“垣商”，向销区行盐者谓之“运商”。每年开征盐课时，运商向运司按引数纳课领引，至指定盐场向垣商买盐，然后运至指定销区销售。其称掣放盐、验引截角及缴销盐引手续悉沿明旧，而愈加细密。运商所认根窝，起初皆须实运，亏欠国课者论罪，无力办运者革退。后因运司官吏以有专商为便于中饱私囊，而敷衍迁就，遂致商人借窝本之说，专引岸之利，子孙相承，世袭其业；由此，占岸者曰“业商”，租引者曰“租商”，代租商办运者曰“代商”，业商得以凭一纸虚根坐收巨利，而租、代各商亦层层剥削以致殷富。雍正、乾隆、嘉庆之际，国泰民安，户口繁殖，盐销量剧增。盐商以有专利，遂致暴富，生活穷极奢侈。于时上至皇帝，下至盐务和地方官吏，皆以盐商为利薮，竞相分肥。每遇军兴、庆典、营建，辄令盐商捐资“报效”，少则数十万两，多则数百万两；皇帝南巡数次，经费浩繁，亦由盐商供给。为奖励盐商报效，朝廷于赏给职衔之外，又准其“加价”、“加耗”；加价则病民，加耗则启多斤夹带之弊，导致正盐壅滞。其时商人资本偶有缺乏，内府曾发国库帑银数百万两给商领借，以资周转，谓之“帑本”；商交息银，谓之“帑利”。如此，商人于缴纳国课之外，复付帑利，乃成两重负担，商力已属不支；而报效数目又复分年带征，于是先盐后课(先领引行盐，待售盐得价后再完课归款)的弊端渐开。同时，商人对于运司则须承担办公“规费”，对于销岸则须承担口岸“匣费”，对于产销两区之地方官则须补贴“养廉”俸银:以上三项，每年为数巨万，皆须按引带征；此外，盐务官吏又不时借名需索陋规黑费。于是浮费日增，成本日重，盐价日昂，销路日滞，私盐日盛，课额日亏，而盐务乃有不可收拾之势，其中尤以两淮为最。史称清代盐政坏于乾隆一朝，而“报效”二字实为致病厉阶。
道光十一年(1831)，两江总督陶澍本着欲增课必先畅销，欲畅销必先敌私，欲敌私必先减费，欲敌私、畅销、增课必先废除专商的宗旨，在淮北废除纲法，改行“票法”。其法为:在各场分设行店，听民投行购盐运售；择各场要隘之地设局收税，给以照、票，注明斤数及运往何处售卖字样；规定每票1张运盐10引，个别产盐州县亦可1引起票；无论何人，只需照章纳税，即可领票运盐贩卖；至于掣验放盐手续，则与纲法类似，凡无票及越境贩卖者仍以私论。道光二十六年(1846)，以两淮私盐盛行，专设盐捕营缉捕盐枭，弹压私贩。道光三十年(1850)，两江总督陆建瀛踵行票法于淮南。其法为:在扬州设局，收纳课税；照淮北成例，每运盐10引填票1张，以10张为1号；凡商贩请运，自百引起至千引止，并不作为常额；所运盐斤，准在淮盐界内行销，并不指定专岸。遂变引商为票商。票法主旨在取消引窝，无论官绅商民皆可承运；且在销界以内，无论何县，听其转贩流通，用以革除专商专岸之弊。票法既行，成效大著，于时朝野上下多以改引行票为救弊良策。咸丰年问，太平天国农民起义爆发。清政府为佐军费，对百物抽取厘金，推及盐务，称为“盐厘”，数额过于正课，国家盐政收入且持盐厘为大宗。同治年间，两江总督曾国藩为规复纲法故道，标榜整顿票法，排斥小商，招徕大商。凡行湘、鄂、赣三岸者须以500引起票，名为大票；行皖岸者须以120引起票，名为小票。在各岸设督销局，凡盐船到岸，由局经理，按先后次序挨轮批销，盐商不得越次抢卖，谓之“整轮”；盐斤售价，由局按销市畅滞酌情核定，盐商不得跌价抢售，谓之“保价”。此法既行，承办票运者尽属大商，小本商贩无力领运。嗣后两江总督李鸿章为筹备饷需，令现运之商报效巨额捐款作为“票本”，准其继续递运，作为世业，不复再招新商，谓之“循环给运”，美其名曰“参纲法于票法之中”。自此票商专利同于纲商，所效票捐重于窝本。盐制虽仍称票法，与纲法已无实质区别。光绪年间，盐政渐趋紊乱，或为赔款，或为练兵，或为要政，或为海防，或为抵补药税，或为兴筑铁路，因事立目，迭行加价；于是盐价日贵，私盐愈甚。清末因清理财政，一度变动盐务官制，图谋整顿盐务，但未采取实际步骤。于是盐政之弊一如既往，官视商为利薮，商视官为护符，官商勾结，因循苟且，抗拒改革，直至覆亡。史称“专商积弊与清代相终始”。
二、近代盐政
民国肇兴，盐政初无革新，因循清末弊政，继续实行以专商引岸为基本特征的官督商销制。其时军阀混战，省自为政，盐政之混乱较清末为甚。民国2年(1913)，袁世凯为筹集经费消灭南方国民党势力，以“善后”为名，用盐税为抵押，向英、法、德、俄、日五国银行团举借巨款。在签订的《善后借款合同》中，竟将盐务官制订入协约，规定在中央政府财政部下分别设置盐务署和稽核总所。盐务署分管产制、运销、缉私等盐务行政，所属机构有产区的盐运使司、盐场场署和销区的榷运局；稽核总所负责收税、放盐，所属机构有产区的稽核分所和销区的稽核处。于是原先统一的盐政机构乃分为行政与稽核两个互不统属的平行序列。稽核机关权力很大，条约规定:稽核总所设华总办、洋会办各一员，所有发给引票、款项收支均需洋会办签字才能生效；分所设华经理、洋协理各一员，所有盐税征收、称放盐斤均需洋协理签字同意；每年所征盐款必须存入外国银行团的银行，先行扣除当年应偿外债本息及支付当年盐务行政经费后，余款(称“盐余”)方可拨归中国政府，但取用时仍须经稽核总所洋会办签字同意。于是中国盐税受外国人控制，盐政主权丧失殆尽。16年(1927)6月南京国民政府成立后，因稽核制度与善后借款合同相关，损失国权甚大，舆论主张取消，乃令稽核机关停止行使职权，暂由盐务行政机关兼理收税。18年(1929)因行政机关收税无起色，为增加盐税收入，乃改订稽核章程，修正损失国权条文，全面恢复稽核机关职权，专掌税收，不受债约束缚，外债改由财政部负责偿还。于是税人大增，成效显著。21年(1932)财政部为统一事权，呈经行政院核准，以盐务稽核总所总办兼任盐务署署长，以各区稽核分所经理兼任盐运使，将原有盐务行政机关一律裁撤，所有盐务行政及缉私各职概由稽核机关华员兼理，洋员依旧专任稽核事务。于是盐务机关重归统一，人员精简，效率提高。26年(1937)，复将盐务署与稽核总所一并取消，于财政部内设盐政司，专办审核事宜；另设盐务总局，直隶财政部，专办执行盐务事宜；各产区设盐务管理局，管理本区盐务行政及产、销、税、警事宜；各盐场设盐场公署，掌理场产及收税放盐事宜。此后盐务机构洋员逐渐减少，至1943年不再聘任洋员。
自民初以来，海内以清光绪状元、南通实业家张謇和盐务署华顾问、浙江盐务活动家景学钤为主要代表的盐务改革派，为兴利除弊，致力改革中国盐政，主张将盐与工商百物同等管理，而以废除专商引岸为旗帜，几次掀起改革浪潮，但因盐商势力太大，未有结果。其时稽核总所洋会办、盐务署洋顾问、英国人丁恩，为增收盐税、确保外债偿付，亦赞成中国改革盐政，实行“就场征税，自由贸易”，但因全国场产未经整理，遽难实行，转而采取渐进主义。盐务稽核机关，本为偿付外债而置，故其出于增加税收的直接目的，积极从事整顿盐务，加之机关新设，人员素质好，较少沾染旧盐务机关徇私舞弊恶习，办理颇有成效。经改革派努力，至民国19年(1930)，虽然专商引岸基本制度依旧存在，但在一些具体制度上刷新盐政。产制方面:裁废草煎盐场，扩大滩晒盐场，实行制盐特许制度，凡制盐者须经政府颁发特许证；又于场区设置盐坨，实行盐斤归坨制度，以防盐民漏私；至于中唐以来实行1100余年的灶籍制度，则自民国改元即已无形消灭。运销方面:废止引斤及先盐后税制度，实行先税后盐，按担纳税放盐；开放部分引岸，允许各商在官定牌价之下减价竞售，实行有限制的自由贩卖；减少帆船中转运盐规模，逐步实行用轮船从十二圩运盐直达销岸，节省运费，减少途耗。税收方面:将民初繁杂纷乱达数百种之多的税率一律取消，改征统一税；后因战争频开，各省加税筹饷，税率又趋参差，于是酌加归并:在产区缴纳的场税及中央附加税统称“正税”，在销区缴纳的岸税及中央附加税统称“销税”，各地方加征的附税统称“附税”；又将税低者逐步提高，税高者逐步议减，以便日后划一税率。缉私方面:颁发《私盐治罪法》和《缉私条例》，创设缉私营队，嗣于产区各场增设场警，继改组为税警，并进行整编，淘汰劣员，改良待遇，推行职位保障制；又于松江设税警官佐教练所，于各区设税警训练所，将所有士警轮流调训，使从前占名吃空饷和索贿卖放等积弊为之一扫。实行上述具体盐务制度改革，为最终废除专商引岸基本制度准备必要条件。经过改革派坚韧努力，民国20年(1931)5月30日，国民政府公布新《盐法》。《盐法》计有总则、场产、仓坨、场价、征税、盐务机关、附则等7章39条。开宗明义第一章规定盐务大政方针是:“盐就场征税，任人民自由买卖，无论何人，不得垄断。”关于产盐，规定盐非经政府许可不得采制；关于仓储，规定制盐人制成之盐应悉数存储于政府所建仓坨，而未经质检之盐亦不得存坨；关于场价，规定凡由仓坨出售之盐价，由场长召集全体制盐人之代表，按盐质之等次及供求状况议定，并公告之；关于运销，规定凡向盐场买盐，应先行纳税，凭完税凭单向仓坨买盐，称放出场；关于税率，规定食盐税每一百公斤一律征国币5元，不得重征或附加，工农业用盐免税，渔业用盐减税；关于缉私，规定于产盐场区划定稽查线，配备水陆场警、稽查盐之出入，并保卫盐场仓坨。在“附则”中明确规定:“自本法施行之日起，所有基于引商、包商、官运官销及其他类似制度之一切法令一律废止。”
《盐法》是中国有史以来第一部对盐的产制、运销、征税、缉私等行为进行全面规范的盐政专门法律。它的公布，在当时发生重大影响，被称为“《约法》外第一事”，“民国史上的大事件”，标志着中国近代盐政制度的成熟。遗憾的是:由于国民政府同旧盐商之间有着千丝万缕联系，特别是18年(1929)国民政府为取得军费和偿还外债，接受了旧盐商的“验票”请求，在获取巨额验费后，发给旧盐商“查验引照凭证”，已经允诺让他们“永远照旧环运”；因此，新《盐法》虽然公诸报端，却迟迟未能施行，遂成一纸空文，使专商引岸的旧盐政制度得以继续苟延残喘。
抗日战争爆发后，为适应战争状态，确保军需民食，同时尽量笼取盐利佐助军费，重庆国民政府于民国31年(1942)推行政府专卖制。所颁《盐专卖暂行条例》分通则、产制、收购、运输、销售、罚则、附则等7章55条。规定:盐之专卖权属于国民政府，具体专卖事业由财政部盐务总局办理，全部收益归国库；凡未经政府许可，盐不得由国外输入或向国外输出，也不得由重庆国民政府统治区域以外的国内其他区域输人或对之输出。关于产制，规定制盐人非经政府许可不得制盐，已产制者不得停业，其每年产盐之数量由政府依全国产销状况及国计上之必要予以核定。关于收购，规定政府于盐场适中之地建设仓坨，制盐人所制之盐应于限定期间内悉数缴存政府指定之仓坨；凡照规定产额所制之盐由盐专卖机关收购，收购价(场价)由财政部分别等级种类，参照标准成本，酌加利润予以核定；盐的质量标准由财政部规定，其不合标准者令制盐人改制或销毁。关于运输，规定由盐专卖机关办理，必要时得招商代运或委托商运；运输时须粘贴专卖凭证，并由政府发给单照，途中不得与盐相离。关于销售，规定由盐专卖机关于各集散处所设立盐仓，就仓发售；仓价由财政部分别等级种类，参照场价、运费及其他必要费用，加入专卖利益核定之；合作社或商人经政府许可，亦可承办销盐，停业时亦须呈报核准；盐专卖机关亦可自办销盐；各县、市批发及零售盐价由盐专卖机关视其实需成本酌加利润核定之，并呈报财政部备案；食盐的配销量以按人口计算为原则，必要时得由政府限定，凭证计口授盐；又规定盐专卖机关在各地酌储“常平盐”，于盐供求失常时发售之。在《附则》中明确规定:“自盐专卖实行之日起，所有专商引岸及其类似制度一律废除之。”自唐宋以来逐渐形成的专商及引岸制度至此明令废除，并付诸实行，是为中国盐政史上一大进步。总观重庆国民政府实施的盐专卖政策，大抵祖承唐代第五琦遗制而兼师刘晏旧法，又参酌当时隋形，因时制宜，国、民兼顾，有民制、官收、官运、商销四大纲领。《盐专卖暂行条例》的实施，对于保证后方民食、前方军用、充裕战时财政收效甚著，为中国战时的盐政体制做了成功探索。于时在沦陷区，汪伪南京“国民政府”亦实行盐专卖。盐资源由伪政府控制，产制运销采取官督商办形式；每年所产盐斤除内销外，大量出口日本，弥补其自产不敷自用的缺口；国内销售优先保证在华日军所需，人民食盐实行按区配额、计口授盐，配额由日本政府的“兴亚院”按年核定；配额不足时，由汪伪财政部与日本国驻华大使馆进行交涉；盐价由汪伪政府控制，价款结算采取日本军票与汪伪银行中储券两种货币。在敌后抗日根据地，民主政府废除专商专岸，实行就场征税、自由运销。盐的产制由民，民主政府鼓励盐民增产食盐；运销由商，纳税之后允许自由贩卖，民主政府鼓励商人勤运多销；盐价实行随行就市，民主政府不作统一规定。
抗战结束后，国民政府为转入战后建设，于民国34年(1945)废止盐专卖，改行征税制。35年(1946)行政院颁布《盐政纲领》，规定“当前盐政以民制、民运、民销为原则”。36年(1947)3月，国民政府公布《盐政条例》，分为通则、征税、产制、运销、罚则、附则等6章47条。关于产制，规定盐非经财政部许可不得采制，制盐人非有正当理由并经许可不得停业；产盐区域及每年产量由财政部依全国产销状况核定。关于收购，规定盐政机关在盐场适中地点建设仓坨，为储盐之用；制盐人所制之盐应于限定期间内悉数缴存盐政机关指定之仓坨，并由盐政机关检定其品质；制盐人售盐之价为场价，由盐政机关分别等级种类，参照标准成本酌加利润予以核定。关于征税，规定盐税为国税，税率以法律规定，由盐政机关就仓坨征收，地方政府不得附加任何税捐；纳税人欠缴税款，盐务机关得移请法院追缴或强制执行。关于运销，规定盐的集散处所由盐政机关指定，在集散处所设立的盐仓由盐政机关管理；就仓发售的盐价由盐政机关分别等级种类，参照场价、盐税、运费及其它必要费用核定；盐的供销，由盐政机关依产运供需情形、人口分布及社会经济交通状况统筹调节，其配运计划由盐政机关逐年呈请财政部转呈行政院核定。为确保边远地区食盐供应，规定盐政机关在距场仓辽远地方酌储“常平盐”，于盐的供求失常时发售之。在《附则》中又重申，对于专商引岸及其类似制度，一律予以废除。总观国民政府在战后实行的征税制，有民制、官收、商运、商销四大纲领，其基本制度大抵因袭战时盐专卖办法，唯将官运改为商运；虽标榜就场就仓征税，任人民自由贩运买卖，但实际上盐的生产运销仍为封建势力和官僚所把持，巨额盐利亦由实力雄厚的官僚资本所独占。
综观中华民国37年(1912—1948)中，中国盐政经历了商专卖、官专卖与自由贸易三个阶段。依靠一些盐务改革家不懈努力，终于废除自明末以来绵延300余年之久的专商引岸弊政，相继制订公布一系列盐政法规，使盐务的管理逐步走上有法可依轨道。但是，由于国民党反动派军阀统治的腐败，国内战乱频仍，政局动荡，使依法治盐成为不可能，盐政实际上呈现一种纷歧而不统一、变动而不稳定的状态。其突出弊端:一为军阀干预盐务，省自为政，截留盐税；二为税率繁杂纷乱，税额既高，递增又速，加之关卡林立，重复征税，导致盐价增昂，民食不便。远乡僻壤中下之家因无力购盐而相率淡食，或代以酸辣。
三、现代盐政
1949年中华人民共和国成立，盐业的管理开始纳入社会主义计划经济轨道。国家通过没收官僚资本所占有的盐田为国营盐场，引导个体盐民实行集体化生产，对私营盐商进行社会主义改造等步骤，逐步建立起社会主义盐业的基础。中国盐政从此进入新的发展时期。
1949年12月，中央为统一全国盐政，召开全国盐务会议，确定了生产、运销、税收、缉私等方面大政方针，旋于1950年初由政务院颁布《中央关于全国盐务工作的决定》。关于盐务机构，规定全国采取五级制，中央财政部设盐务总局，各大区设区盐务管理局，其下设直属或区属盐务管理局．又其下设盐场管理处或分场场务所。关于盐务分工，规定采取生产归工业，运销归贸易，税收归财政的大分工制，达到分工严、责任专，以适应国家经济建设要求；第一步先采取产税统一与运销分开方针，规定运销工作统一由贸易部门指定其各级盐业公司负责，生产、税收、缉私由财政部门的各级盐务管理局负责。秦汉以来相沿二千余年自成体系的盐政从此由统一走向分管。关于制盐，规定采取公私兼制、按销定产、提高质量、增加产量、减低成本方针；凡产盐集中、便于管理、成本低质量高而又运输便利的盐场，则加以恢复与发展；凡无发展前途，但为当地民食所需要，而盐工又不易立即转业的盐场，均暂维持现状；凡条件很差，对民食无大关系，盐工又易于转业的盐场，则逐渐减产以至最后裁废。关于运销，规定全国划分七大销区，采取公私兼运兼销方针，凡产销分开的地区，运销由盐业公司负责。关于税收，规定采取“提高税额”与“税不重征”方针，各区税额统一由中央确定，征收时“从量核定，就场征收”。关于缉私，规定基本上依靠组织群众缉私，适当扩大缉私武装(人民盐警队)，使产区缉私与销区缉私相结合，并配合其他缉私，以收互助之效。归结以上各项，宗旨在“民无盐荒，税无私漏”。《中央关于全国盐务工作的决定》在建国初期发挥了新中国盐政基本法作用。
1951年1月政务院财经委公布《私盐查缉处理暂行办法》，盐务缉私工作进入法制轨道。1952年盐务总局由财政部划属轻工业部，标志着盐业管理从财政税收为主向发展生产为主的历史性转变。1953年各地盐警部队奉命撤销建制，划归公安部队。1954年中央财经委决定盐业实行产销合一，国家与省两级盐业公司并入盐务局，加强全国盐业产销集中统一管理。1956年全国盐务归属食品工业部。1957年国务院第33号令将盐列入中央集中管理的38种大宗商品。1958年盐业复归轻工业部。是年起中央机关精简机构，权力下放，50年代初建立起来的盐政体制逐渐瓦解。于时盐业生产由地方工业部门管理，盐斤运销由地方商业部门兼办，盐税征收由地方财政部门负责，盐政的独立性完全丧失。由于价格体系不合理，造成销盐部门盈利，产盐部门亏损，而又互不通融，制约了盐业生产健康发展。
1964年秋中央决定试办工业托拉斯，盐业为其中一部门。1965年工商合一、产销统管的中国盐业公司各级机构相继成立，重建相对独立的盐政体制。盐的生产、运销因得到专业化的组织和管理，呈现生机勃勃发展势头。但为时不久，盐业托拉斯在“文革”中遭受批判而取消，盐业管理恢复到以前由地方管理状态，盐政独立性再度丧失。于是销盈产亏之弊愈甚，盐业生产企业因投入无源，导致技术改造难以进行，职工生活难以改善，企业缺乏发展后劲。“文革”结束后，海内盐务界有识之士要求恢复盐业专业化管理的呼声再起。于是在80年代初，产销合一、工商统管的各级盐业公司再度恢复建立。嗣又在此基础上逐步建立健全各级盐务行政机构。中国盐政从此进入相对稳定的发展时期。
80年代，全国盐务归属轻工业部(内设盐务总局)统一管理。1982年国家重申盐是全国16个大宗商品之一，实行指令性计划，由轻工业部负责全国性综合平衡，提出分配调拨计划草案报全国计划会议确定后，由国家计委下达执行。在改革开放、健全法制、依法治国背景下，国务院于1984年9月发布《中华人民共和国盐税条例》，对盐税征收各环节主要原则作出系统规定。翌年7月财政部发布《盐税稽征管理试行办法》，对盐税征纳各环节做出更加全面具体规定。1986年国家决定，明年起，食盐的生产、分配、销售实行指令性计划，工农牧渔用盐实行指导性计划。1987年国务院机构改革，撤销盐务总局，由中国盐业总公司、中国盐业协会继行职权。期间，为帮助盐业企业克服困难，国家相继采取减税、提价(出场价)，盐业贷款实行低利率，建立盐业发展基金用于重点技术改造项目等措施，扶持盐业生产发展。
1990年3月2日，国务院第51号令发布施行《盐业管理条例》，有总则、资源开发、盐场保护、生产管理、运销管理、法律责任、附则等7章33条。《总则》规定:盐资源属于国家所有，由国家有计划地开发利用；国家鼓励发展盐业生产，对盐的生产经营实行计划管理；轻工业部是国务院的盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。关于盐资源开发，规定由国家实行统筹规划，合理布局，有计划地开发；开办制盐企业，须经省级盐业行政主管部门审查同意，报省级政府批准，并向当地工商行政管理机关申领营业执照，私营企业和个人不得开发盐资源。关于盐业生产．规定制盐企业须按国家计划组织生产，提高技术水平，加强质量监督，不符合国家质量和卫生标准的盐不得出场。关于盐的运销，规定食用盐、国家储备盐和指令性计划工业用盐，由轻工业部按国家计划统一分配调拨；盐批发业务由各级盐业公司统一经营；食盐零售业务由商业行政主管部门指定的商业、粮食企业和供销合作社零售单位负责，需委托个体工商户、代购代销店代销食盐的由县级商业行政主管部门批准，各零售单位必须把食盐列为必备商品，保持合理库存，不得脱销；又规定运输部门必须把盐列为重要运输物资，对食用盐和指令性计划工业用盐给予重点保证；为确保食盐长久正常供应，规定海盐产区建立以丰补歉的平衡盐储备制度，盐销区建立食用盐国家储备制度。为加强盐政执法，1991年6月轻工业部发布《盐业行政执法办法》，对盐业违法案件的查处程序作出具体规定。
1992年国务院机构深化改革，撤销轻工业部，由中国轻工总会继行职权。1993年10月针对盐行业生产盲目发展、产销失衡、流通领域混乱，中国盐业协会制发《关于加强盐行业管理的若干规定》，提出加强宏观调控、强化行业自律和盐政管理10条具体措施。1994年2月针对食盐市场依然存在的混乱现象，尤其假冒碘盐、伪劣食盐冲击市场造成危害的严重状况，国务院国函13号文《关于进一步依法加强盐业管理问题的批复》规定:在发展社会主义市场经济条件下，对盐业产销必须加强管理，食盐由国家专营，工业盐由国家计划管理。同时，国家将食盐价格作为关系国计民生的重要商品价格，列入政府对市场进行宏观调控范围。同年8月，为增强民族体质，确保从1997年起全民食用加碘盐，到2000年消除碘缺乏病，国务院第163号令发布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，对碘盐的加工、运输、储存、供应与监督管理作出具体规定。1995年11月，为鼓励盐业企业之间展开公平合理竞争，国家计委、经贸委计价格1872号文联合发出《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》，决定自1996年起将现行工业盐的计划分配制度改为在国家总量计划指导下的合同订货制度。具体办法是:由国家轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算，同时取消工业盐准运证和准运章制度。国家每年对大额工业用盐确定目标数量(约占全部工业用盐2／3)，并按“不亏有利”原则制定保护价(中准价及允许浮动幅度)，盐碱双方在不低于保护价基础上协商确定成交价格。同时规定，目标总量以外的两碱工业用盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商；不能直达供货的小碱厂等零散户的工业用盐和其他工业用盐仍由盐业公司组织供应。以此为标志，传统专营的盐行业正式进入社会主义市场经济轨道。1996年5月，为加强食盐管理，保障食盐加碘工作有效实施，保护公民身体健康，国务院第197号令发布《食盐专营办法》，决定对食盐实行专营管理。规定:国家对食盐实行定点生产制度，非食盐定点生产企业不得生产食盐，国家对食盐的分配调拨实行指令性计划管理，并对食盐的产销储运作出相应规定。《办法》的颁布，标志着新时期中国食盐专卖制度的确立。至此，新中国盐政法制体系基本健全。
中国盐政自春秋时管仲创立“官山海”政策以来，历经2600余年发展，至今仍在继续发展完善中。随着国家工业化和经济现代化事业发展，盐税在国家财政收入中的比重日渐下降，历代盐税收入居天下财赋之半的状况有了根本的改变。1994年国家实行税制改革，取消盐税，改为分别征收资源税和增值税，绵延2000余年最古老的税种——“盐税”的名称从此成为历史。自1990年以来，伴随社会主义市场经济体制逐步建立，深化盐政体制改革，使盐与工商百物同等管理的议论又起。鉴于盐为国计民生所必需，不可一日或缺，其正常供应，关系到社会稳定与民心安定，故中国盐政的改革如何深化，并使之有利于国计民生，盐务界内外人士均在拭目关注。
本文摘自《盐业史研究》2007年第4期 作者: 张荣生
参考文献:
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8．宋彩玉等《江苏盐业史略》附录。
9．南通市档案馆藏建国后盐务档案。
10．南通市盐务管理局存建国后文书档案。
细盐峻法：官府、盐商、盐民的利益博弈
本文摘自《中国滋味：盐与文明》 作者：王仁湘 张征雁 出版：辽宁人民出版社
古时候有一个孩童从盐场私带了一粒盐，结果被盐官严厉杖杀。因为小小的一粒盐，丢掉了一条宝贵的性命。古代盐法之严峻，盐法之繁细，远不是现代人所能想象得到的。盐粒小，可盐法大。细碎的盐粒，严峻的法律，这两者之间似乎没有太多的联系。两者之间不仅有很多的联系，而且联系还相当紧密。因为盐中有大利可图，所以立严法伺候。
盐政：官营、民营与商营
中国古代食盐生产的管理与经营，历代有过一些专门的立法，也发生过许多争议。在不断地调整中，盐法形成了比较完备的体系。历代盐法在调整官、商、民之间的关系，发挥了主导作用。古代食盐的经营，据研究在三个时段内发生过明显变化。在秦汉以前，是以民营或商营为主的时期。从秦汉到明代后期，是官营与民营或商营并存，而又以官营为主的时期。在清代，是以商营或民营为主的时期。这样看来，食盐经营在古代是以官营为主流。在唐代开始的直接运销的专卖形式称为“榷禁”，后来将官府控驭下的商人分销或包销形式视为“通商”。
古代专卖的主要特征在于垄断。任何形式的垄断，都必然排斥竞争。而一旦排除了竞争，也就排除了改善经营的机制。专卖的直接目标既是垄断盐利。官府要垄断盐利，就要想方设法将盐民的生产和销售活动统统纳入控制之中。盐利的源头在于盐民，但兑现却要借助商人之手。
官府同商人，盐民同商人，三者的关系不断得到调整，调整的焦点就是盐利的获取方式与分配形式。盐法正是为着这盐利的获取与分配而制定的，一旦这样的分配失当，就可能生出意想不到的事端来。在古代食盐为大利之所在，那是盐民的生计，是商人的钱袋，更是官府的金库。食盐的营销的管理，自然是历朝政府的重要政务之所在。
自由流通时代
中国盐资源分布广阔，蕴藏丰富，但是盐资源的最早开发，受到环境和技术条件的限制，生产地点不会太多，生产规模也很有限。这就必然会出现远距离的贸易活动，食盐产品会通过各种渠道流通到不产食盐的地域。
早在传说中的虞舜时期，盐可能已作为部落间经常交换的商品，虞舜就曾将河东池盐远途贩到顿丘。那个时代，只有以物易物的交换活动，交换活动可能尚未独立出来。这时国家正在形成之中，对盐业的生产与运销，还没有可能纳入管理范畴。食盐不贡不税，是前国家时期很自然的现象，那时不可能有标准意义的法规，也还没有必要制定相关的盐法。
夏商时期，早期国家建立，国家意义上的盐业管理开始出现，盐业管理有了一定的形式与手段。夏王朝盐业管理采用的是贡法制度，大禹任土作贡，要求各地以特产纳贡，规定凡出盐的地方，盐必须作为一种贡物按期进贡。盐贡之外，则听民自由经营。
周代承袭夏商的纳贡制度，方式稍有完善。《周礼·天官》记说：“太宰以九赋敛财贿，九贡致邦国之用。”九贡中的第九贡为物贡，主要指海盐、池盐、西北戎盐等。周官还设有盐人一职，以掌管百事所需之盐。盐人以奄二人为之，掌盐之政令。盐人主持接纳贡盐，供祭祀和接待宾客所需之盐，还负责调停百姓在纳贡及煮盐中产生的纠纷。百姓纳贡后，盐可以自由贸易。
元代史学家马端临说，上古夏、商、周三代之时，盐虽入贡，未尝有禁法。三代之时，国家盐法还没有出现。三代时期的盐业管理，是以自由流通的思想为主体的，国家采用贡法控制盐业，纳贡以后，百姓可以自由经营。盐业虽然关系民生，但由于盐业生产受自然条件以及生产技术的约束，还难以成为国民经济中的主要部门，当时国家财政收入还没有依仗到盐，政府自然也没有考虑到制定特别的措施来规范产销活动。
“官山海”与“壹山泽”
春秋战国时期，国家统制盐业的管理思想和方法开始产生。一些当政者开始认识到，有盐国就富。吴人煮东海之水为盐，有盐而富，国用饶足。齐国管仲也设盐官专煮海盐，以渔盐之利兴国。为齐桓公辅政40年的管仲，力主通过经济手段增加国家财政收入。管仲提出“官山海”的盐法，主张对盐业采取干涉措施，由国家垄断盐业资源，实行专卖，寓税于盐，加价出售。
管仲最先确立了国家统制盐业的管理模式，从此以后，国家统制盐业管理居于主流地位，历代法制虽代有兴革，但基本原则一直没有改变。管仲的管理原则是：国家直接专卖，在盐的生产上以官制为主，民制为辅；在盐的运销上，官收、官运、官销。
齐国盐的生产体制是官民并煮，以官煮为主，并定时禁止民制。管仲将官煮时间定在十月至正月四个月内，正是冬季草枯燃料丰足的季节，可以大量生产食盐。在官煮时和官煮之后的春季，不准百姓擅自煮盐，由此造成了食盐的供需差距，使盐价抬升了四至十倍以上，国家获利甚丰。在盐的运销体制上，管仲提出不管是官盐还是民盐，都必须官收官运；无论官盐还是民盐，一律官销，销售的具体做法有所区别。官盐销售对象主要是不产盐的邻国，为了控制盐价，获取高额利润，采取官煮、官收、官运、官销的完全专卖制。
民盐主要满足本国食用需要，国家低价收购民盐，按计口加价配盐方法卖给百姓。由政府核定全国男女老少人均食盐用量，编制全国食盐人口定额簿册，将低价收购民盐加价按簿册所载人口定量分配给百姓。管子开辟了国家税收的一个新途径，他认为这比起直接向百姓征收人头税的办法好得多。谁都要吃盐，只要吃盐，就向国家交税了。
对没有盐资源的国家，管仲居然也设计了一套行之有效的管理办法。他说一国虽无山海资源利用，但可以利用他国资源来充实国库。他国销盐给我，每一釜卖十五钱，我买来由官卖出，每釜卖百钱，可得八十五钱，这样无盐的国家也可以获取丰厚的盐利收入。正是由于实施了一系列卓有成效的经济政策，齐国国力大增，桓公才最终实现了“一匡天下，九合诸侯”的目的，成为春秋一霸。
战国时期，由于频繁的兼并战争，各国在盐业管理上出现松弛局面，造就了许多以盐致富的商人。如猗顿便因贩卖河东池盐发了大财，富比诸侯。不过这种局面在秦国最先有了改变，商鞅变法主张“壹山泽”，即国家“专山泽之利，管山林之饶”。盐的生产和流通都由国家控制，在产盐区设官员管理，制定法令，严禁私煮和私人擅自运销。
商鞅的办法也不排斥利用商人现成的销售能力，规定可以把专卖产品交给商人分销，但商人需交纳很重的专卖税来换取经销权。经销商要经过特许，人数也有限制，而且盐价要由国家统一规定。秦因商鞅变法，增加了国家的财政收入，这在一定程度上为秦国后来统一战争的胜利，打下了坚实的经济基础。
先秦时期的盐政与盐法在中国盐业管理史上占有重要的地位，中国盐业管理三种形式的基本内容和基本运行体制，都在这个时期得以确立。它虽然还不系统，也不够完善，但影响却很深远，后来的桑弘羊、刘晏、范祥等人的盐政改革，都深受先秦盐法的影响。
汉晋时代的官营
汉武帝时，“笼天下盐铁”，实行盐铁官营，由政府募民煎盐，食盐官收、官运、官销。汉武帝设立的盐法，是实行官盐专卖，禁止私产私营。武帝以东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事。以山海天地的物产，皆属国家所有，不能据为私有，有敢私铸铁器煮盐者，要砍掉他的左脚趾。
国家对食盐的垄断经营在西汉时期达到了高峰，先有汉武帝采纳兼管盐铁事务的大农丞东郭咸阳的建议，在全国各地设立均输官和盐铁官；再有汉昭帝时著名的盐铁会议，御史大夫桑弘羊阐述了盐铁官卖对国家强盛的促进作用，后来桓宽根据这次会议写成《盐铁论》一书，“盐铁官营”，从此成为一些朝代不可动摇的国策。
汉朝建立初期，实行休养生息的政策，减轻关市之征，开山泽之禁，使经济得以恢复。在采盐和冶铁方面，除了郡、国设有盐铁官进行官营外，也允许私人经营。诸侯王国也以经营盐业以自富，收入不归中央。所以当时既有靠煮海为盐而强大起来的诸侯如吴王濞，也有靠冶铁业致富的富商大贾。
西汉中期，汉武帝刘彻内修法度，外开边疆，频年用兵，财用不足，于是在张汤、桑弘羊等人的建议和主持之下，实行了盐铁官卖政策，在各重要的产盐、产铁区设置盐官、铁官，掌管盐铁事务，不许私人经营。
西汉末年，设置盐官的郡国和县共37处，分布于27个郡国，盐利尽在国家掌控之下。其官营办法为募民制盐、官收官运官销。私自煮盐受割左趾的刑罚，工具和产品没官。盐的销售，或设肆售卖，或通过特许商人分销。
食盐的官营增加了国家财政收入，但盐价逐渐昂贵，强迫抑配买盐、私人盐贩乘机牟利，导致官盐滞销，盐利入不敷用。元封元年（公元前110），桑弘羊领大司农，请置大农部丞数十人分往各县，平均调配，调节盐价，济以平准之法，国用渐为丰足。汉宣帝时，贤良文学曾大力攻击盐铁官营，致有盐铁之议。但事关财政收入，官营仍旧。
西汉时期长安食河东盐池之盐，盐池产盐主要供应京城。晋南盐池不仅是国家财政来源之一，而且关系到京城君臣百姓的生活，地位非同一般，所以《汉书·地理志》记载全国设盐官的郡县时，把河东郡安邑置于首位。河东郡的安邑盐池，是开发最早的产盐区，经过历代开采，汉代时规模很大，盐质亦佳，以致汉光武帝也曾于元和三年（86）八月“幸安邑，观盐池”。皇上亲自视察盐池，当然不是为了满足自己的新奇感。
东汉光武帝刘秀废除食盐专卖之法，罢私煮之禁，听民制盐，自由贩运。在产盐较多地区设置盐官，征收盐税。汉章帝元和元年因财政困难，采纳尚书张林建议，官府煮盐，恢复汉武帝时期的官营办法。汉和帝永和元年盐官仍主税课，盐业民营，直至汉末。
三国时战乱频仍，食盐多实行专卖，以敷军国之用。魏有司盐都尉、司盐监丞，并遣使监督盐官卖盐。魏明帝太和四年（230），还兴京兆、天水、南安盐池，以益军资。蜀有盐府校尉、司盐校尉主管盐政，盐铁之利，岁入甚多。吴设司盐校尉、司盐都尉管理盐政，亦主专卖。
晋代时，私煮盐者百姓判四年刑，官吏判两年。立盐法后，市民食盐有了一定之规。晋仍实行食盐专卖，盐务隶于度支尚书，设司盐都尉、司盐监丞管理盐政，规定不得私自煮盐，犯者四岁刑。东晋迁居江左，军国所需，随其土地所出以为征赋。对食盐实行征税制，历南朝的宋、齐、梁、陈，沿而不改。
北魏继西晋对食盐实行专卖，又仿南朝征税制，屡兴屡废。西魏初行正税制，后改为官营专卖，禁百姓煮盐。北周继西魏之后，继续实行专卖。东魏和北齐则于沧、瀛、幽、青四州之境，傍海置盐官煮盐，对食盐实行官营专卖。
唐代池盐、井盐与海盐的管理
隋代的盐政，据《隋书·食货志》所载，是开皇三年正月以后，由北朝的禁百姓采盐，改盐池盐井“与百姓共之”。盐池盐井之利“与百姓共之”，有三种形式。一是征税制。开放盐池、盐井采盐权，让百姓自由从事盐业生产，政府从中征税，达到官府与百姓分利的目的。二是官营制与无税制并举。对一些重要盐池、盐井仍然还是实行官营制；对其他盐池、盐井则实行无税制，百姓生产所得全部归自己所有。三是无税制、征税制和官营制并存。据《隋书·百官志》记载，隋代设有盐池监、丞，负责盐池的管理。唐代武德年间制定制度，盐池盐井设有盐监盐丞，但不知海盐是不也是如此。
唐朝建立后，从各产盐区的实际出发，制定了相应的盐业政策。对前代制度有继承，也有创新。征税制、官营制、无税制，隋代以前曾经有过，唐王朝继承下来。以盐代租制、租佃制，隋代以前未曾有过，是唐代出现的新制度。这些盐制简便易行，而且考虑到了社会的承受力，对唐前期社会经济的恢复和发展发挥了重要作用。对于池盐、井盐与海盐，唐代都有一些特别的管理办法，制定了相关盐法。盐法也并非一成不变，在重要五一节上有时还出现过一些反复。对河东等地盐池的管理，先实行的是官营制，后又实行租佃制。
《新唐书·食货志》记唐代盐政说，蒲州安邑、解县有盐池五处，总曰“两池”，一年产盐万斛供应京师。盐州五原有乌池、白池、瓦池、细项池，灵州有温泉池、两井池、长尾池、五泉池、红桃池、回乐池、弘静池，会州有河池，三州皆输米以代盐。开元二十五年以前，对河东盐池实行的是官营制。盐池实行民屯式的官营制，劳动者是附近的盐丁。开元二十五年以后，州司监将盐池“分与有力之家营种”，盐畦有上、中、下三等，对各等盐畦所征收的盐租数量不同，每年总共征收一万石盐租，这是租佃制。盐池仍然属官府所有，“有力之家”只有使用权，缴纳定额盐租。
对盐、灵、会三州盐池采取的政策，盐州乌池是“其盐四分入官，一分入百姓”（张守节《史记正义》）。这种分配方式也属于民屯式的官营制，收入大部分归了官府。本来是要将生产的盐上交朝廷，由于这三州处于鄂尔多斯米谷产地，米质较好，朝廷为了得到那里的米，规定三州“皆输米以代盐”。大同、横野二军是边防军事机构，属池盐产地，二军盐屯采取的是军屯式的官营制。
至于井盐，从《通典·食货·盐铁》的所载看，唐代实行的征税制。政府详细规定了每口盐井所应缴纳的税额，逐月收取，并规定可以以银代钱。确定白银与铜钱的比价是：白银一两与铜钱二百文相当。盐民交纳盐税时，纳银或纳铜钱都可以。 对于井盐的管理，《太平寰宇记》卷85还有这样的记载：四川境内剑南东道的陵井，开始采取征税制，万岁通天二年采取卖卤水盐民煮盐的方式，出售卤水的收入归官府，这种经营方式的性质是官营制。长安二年（702），又恢复了征税制。
对井盐除实行征税制外，对个别盐井还曾实行官营制，与海盐的管理并不相同。幽州属东北部沿海地区，是海盐产区。唐朝政府在那里置为盐屯，“每屯配丁五十人”，显然是实行民屯式的官营制。对沿海其他各州的基本政策是“岁免租为盐二万斛以输司农”，即以盐代替租庸调中的租。青、楚、海、沧、棣、杭、苏等州将盐换成轻货，上交司农寺。以盐代租的制度前代没有见过。
榷盐之法
据《通典·食货·盐铁》的记载，开元二十五年的有关盐法，直到肃宗即位后的至德年间还在施行。不过天宝年间盐业政策有过一些变化，对出售的盐按每贯二十文的税率征税，这是为增加财政收入采取的一项措施。税率虽然并不高，但说明政府盐政的出发点开始发生变化。
这些变化由来已久。将作大匠姜师度开发安邑盐池使公私大收其利，刘彤从中受到启发，上疏建议唐朝政府对盐、铁、木等全面推行官营制。唐玄宗将刘彤盐铁官营的建议交给大臣们讨论，大臣们一些人认为盐铁官营可以增加政府财政收入。玄宗便派姜师度、强循巡行全国，会同诸道按察使检查各地盐铁征税情况，准备将盐铁生产改为官营。只是由于还有些大臣反对官营，姜师度、强循其实未能成行。开元十年，玄宗重申各地盐铁生产必须按规定纳税。
刘彤盐铁官营的建议遭到否定，唐初以来的盐政继续执行，不过朝廷对盐业政策也逐步有了改变。肃宗时期完成了一个重要转变。《旧唐书·第五琦传》记载说：乾元元年（758），盐铁使第五琦创立榷盐制，将盐户生产的盐全部低价收购起来，再高价卖出。天宝、至德年间，盐价每斗十钱。第五琦任盐铁使后，“尽榷天下盐，斗加时价百钱而出之，为钱一百一十”。 这榷盐制实行的结果，使盐价涨了十多倍！
第五琦创立榷盐制是为了增加财政收入，安史之乱爆发后，唐朝政府所控制的户口锐减，赋税收入也相应减少。为了平定叛乱，政府急需筹措大量军饷。榷盐制是战时经济政策之一，刘彤想通过盐铁官营来增加财政收入的目的，最终就以第五琦提出的这种方式实现了。
据史籍记载，第五琦的这个办法是从颜真卿那里学来的。天宝十四载（755）安禄山起兵范阳，随即向中原进攻。那时书法大家颜真卿任平原太守，为抵抗安禄山急需筹措军饷，他与李华商定以盐利赡军。当时所用的办法是，用钱收买景城郡的盐，然后提价卖出，军队所需的用度就足够了。那时第五琦任北海郡录事参军，他了解此事，所以后来就借用了这个办法，上奏肃宗实行新法。第五琦受了颜真卿的启发，才创立了榷盐制。
上元元年（760），刘晏任户部侍郎，充度支、铸钱、盐铁等使。他将第五琦的办法作了一些改进，使榷盐制趋于完善。刘晏将食盐产销体制由民产、官收、官运、官销改成民产、官收、商运、商销，简化了手续，精简了机构，方便了百姓，还为商人找到了一条财路。不同的是，刘晏没有提高盐价，而是通过发展生产、精简机构、减少开支、疏通流通渠道增加收入，所以这次改革非常成功。刘晏长期担任盐铁使，主管榷盐事务，直到建中元年（780）才离职。
榷盐制对于肃宗代宗两朝社会生活产生了巨大影响。安史之乱被平定，李唐王朝复兴。代宗时期能够维持一段稳定局面，社会经济在战乱后能够得到迅速恢复和发展，都与榷盐制的作用分不开。不幸的是，因为德宗昏庸，他听信谗言，他罢免了刘晏，贬为忠州刺史，不久又派人杀害了他。刘晏的死，是唐代盐政由盛向衰的转折点。刘晏制定的盐政，这时开始有了明显改变。
首先改变的是盐价。第五琦创立榷盐制以来，榷价一直是每斗110文。德宗时“盐每斗价皆增百钱”，很快又将榷价提高到每斗370文。后来维持在每斗300文左右，与大历年间相比，盐价涨幅最高达近250％。榷价虽然提高了，收入却并没有增加，反而大幅减少。盐价居高不下，贩卖私盐可获取暴利，极大地刺激了盐商的贪欲，他们囤积居奇，贩卖私盐，操纵市场盐价，垄断食盐销售。
建中以后，为了阻止私盐泛滥，唐朝政府制定了严酷的刑法，对私盐犯进行严厉惩罚。刑法越来越残酷，但效果并不明显，私盐现象越来越严重。结果导致王仙芝、黄巢起义的爆发，加速了唐王朝的灭亡。一些学者认为，这是建中以后盐政失策的必然结果。
唐代榷盐制是中国盐史上重要的盐法制度。它包括盐产的管理、榷卖与招商、税额与计账、榷利的储运与入库、榷税的转嫁与归宿五个方面。第一是盐产的管理。榷盐是国家税收的组成部分，榷盐制下对盐业生产的管理，首先是设立盐籍与特许生产制度。第五琦变盐法时规定，所有盐户免除杂役，隶属盐铁使管理，如果盗煮私卖，以犯罪论处。
这个制度为刘晏所继承。唐政府为所有盐户单设盐籍，凡取得盐籍之人户，即不属州县，而归于各盐场、监、院，由盐铁机构掌管，县官管不了这些盐户。但不在盐籍的人户，严禁煮盐。太和二年（828）度支有奏章说：京兆府奉先县界盐池附近，有百姓取水烧灰煮盐，每担灰可得盐12斤，请求禁绝这种乱法行为。
榷盐法规定所有制盐生产都必须在官办盐场中进行，由场、亭等官吏直接进行监督与管理。刘晏变法时就特别强调指派官员加强监控，以池盐为例，在两池诸盐场中，榷盐史下有推官一员、巡官六员、院官二员，还有胥吏130人、 防池官健及池户450人。盐州榷税使下有推官一员、巡官二员、胥吏130人、防池官健及池户440人；温州榷税使下有推官二员、巡官二员、胥吏39人、防池官健及池户165户。在这样条件下进行生产的盐户、池户，比屯田中的屯丁、官手工业中的工匠处在更严密的监督之下。 榷盐法下的盐业生产，是在官府严格控制下的官营盐业。朝廷有效压低了生产成本，抬高榷价，获取超额利润。
盐业生产的季节性很强，如解池只能在二月至八月间进行生产，海盐生产也有一定的时间限制。在不产盐时，盐户可以从事其他劳作。到产盐时节，官府向盐户征召盐丁，恢复生产。唐代海盐生产中，盐丁以灶为单位编制，盐灶一所有盐丁数四五十人。开元前的幽州盐屯，每屯配盐丁50人。
盐产量是榷利收入的首要一环，中央盐司对下属诸盐场严格规定产量定额，如对越州兰亭监管下盐场规定是：会稽东场、会稽西场、余姚场、怀远场、地心场，配课盐406074石一斗，具体到了“斗”的量度之内，可见定额是很严格的。各盐场还要将课额分摊到各灶盐丁头上，如有拖欠，会严加惩处。盐户因此会或被“囚系多年”，或“展转摊征”，牢狱之中，冤屈不断。盐户生产的盐要全数上交，不得隐漏，场、亭盐吏有严厉的检查。贞元年间（785-804）解池榷盐官史牟视察盐畦，有十余岁外甥跟着他去看热闹，外甥拾得一颗盐回家。史牟得知，“立杖杀之”。私留一粒盐，把玩而已，竟有夺命之罪，而且还是亲人！榷盐法下的榷卖方式，是在产盐之地设置盐官，收盐户所煮之盐转卖于商人，剩下的事就听凭盐商了。榷盐法的核心内容，是商运商销，盐商是实现榷利的桥梁。刘晏实行“广牢盆以徕商贾”的政策，凡官府确认的盐商都入于盐籍，享有“居无征徭，行无榷税”的权力。各场、监及一部分巡院均设有粜盐官或招商官。李白之子李伯禽，就曾充任嘉兴监徐浦下场粜盐官。盐场、盐亭又在附近设有一些粜盐小铺，以方便商贾，增加榷利。盐商可以分别到这些地方粜取食盐。
由于院、监距盐场、亭有一定的距离，为节省官府的转输之劳，政府鼓励盐商直接到场、亭等生产地采购食盐，场、亭榷价比监院每斗要低三十文。在一些僻远的盐场，有更大的优惠吸引盐商前往。盐商可以钱或以物支付榷价，刘晏时规定可纳绢以代盐利，但每缗加钱二百。包佶领盐铁使，更允许用漆器、玳瑁、绫绮代付盐价。不过纳物代钱，估价无固定标准，商人常会以次充优，结果粗制滥造的无用之物入了国库。以至于运往边地的绢帛，手一碰就破，气得将士们一把火给烧了。结果呢，还得强调以钱纳榷。
“飞钱”与“钞引”
盐商纳钱比例增大后，钱币的运输成为大问题，沉重的铜钱长途转输，耗费巨大。兴元元年（784），判度支元以为京师钱重货轻，在江东监院收得现钱四十万贯，想教江淮转运史韩“转送入关”。韩上奏说：“运千钱至京师，费钱至万，于国有害。”运一千，要费一万，运钱耗资如此之巨。于是，有一个便利的方法酝酿出来了，飞钱与便换便被运用到了榷盐法中。
飞钱用于榷盐法，盐商大贾可以将铜钱交到指定地点，换领票券往盐场兑盐，免除了盐商与官府的转输之劳，这个便利的办法迅速得到推广。
盐铁、度支、户部等官署，本来都有分司驻于各地，便自然成为飞钱兑换的机构。商人于户部、度支、盐铁三司飞钱，谓之“便换”。榷盐法中的便换主要有两种方式。一是“巡院纳榷，小铺粜盐”，纳榷是付榷价后换取盐券。扬州、白沙二处巡院曾一度改名为“纳榷院”，诸巡院往往积蓄着大量钱币。巡院多设于便于转输的交通要道，所储钱币随时可以调入京师或就近赡军。二是盐商入钱京师，取券往盐场兑盐。榷盐法还影响到榷茶法，榷茶法也援用了便换方式，方便了茶商。
榷盐法中的便换方式，与后来北宋的钞引制相似，宋人往往视钞引同于飞钱，飞钱是北宋钞引制的先声。
苏轼为民请命
宋代前期，盐制行榷盐法，与唐法相类似。不过钞盐之法正在酝酿之中，很多官员开始对榷盐法提出废止的建议。苏轼便是这众多官员中的一个。
苏轼给朝廷写过一个奏章，名为《乞罢登莱榷盐状》，为的是请求在山东登州莱州废止榷盐法。那是元丰八年，苏轼当时在登州任军州事。奏章大意是：
臣听到有人说近年来京东之地推行榷盐法，不仅获得厚利，而且没什么妨害，以为可以在大范围内实行。
依臣下看来，河北淮浙之地，因用盐稀少，推行起来可能较为便利。可是人们却不知道，京东过去贩盐小客，榷盐后没有了别的生计，大半去当了盗贼。独有为臣所管领的登州，三百里之地，地瘠民贫，没有商贾到这里来，这里的盐产，只是本地居民吃用。
现在榷盐入官，官府买盐价贱，比起灶户卖给百姓的价钱来，还不足三分之一，灶户因此大量失业，灶户逐渐逃亡，这是榷盐的一个害处。
居民本来居住咫尺大海，却强令他们吃很贵的食盐，深山穷谷之民，甚至无盐而食淡，这是第二害。
盐商不到这里来，煮好的盐堆着运不出去，盐仓有入不出，官仓全都装满了，许多盐只有露天堆放。如果卖不出去，这些盐过一二年就粪土不如了。官府因此亏失本钱，官吏因此被责罚，这是第三害。
官府得不到一毫之利而民人要受此三害，榷盐法是一定要废止才可。
听说莱州的情形，也是如此。拟提请朝廷，以实情出发，先行废止登莱两州榷盐，依旧法令灶户直接卖与百姓，官府收取盐税。对于其余州军，再委派官员施行。
唐五代过渡时期，直到北宋初年，盐法十分苛刻，以致民不聊生。东坡先生为民请命，就是这样的一个背景。
苏轼登州之任，只不过匆匆五日。他一到登州，“入境问农，首见父老”（《登州谢上表》），了解民情，回朝后向皇帝提出两项治理登州的建议。其中一条便是罢登莱榷盐。他以为登州及邻地莱州近海，地瘠民贫，如果实行一律的榷盐政策，不独加重了百姓的贫苦，对国家财政收入也是有害无益，所以提出“先罢登莱两州榷盐，依旧令灶户卖与百姓，官收盐税”。
据清道光年重修《蓬莱县志》说：“蓬邑不食官盐，自宋代苏长公已条陈得免其累，洵所谓仁人之言，其利溥哉！”苏轼的奏议，写在他已经离开登州升迁之后，表明了他忧国忧民的心境。
那么宋代榷盐的情形究竟是怎样的呢？
宋代的专卖与专卖中心
五代盐法逐年严密，后唐时全面榷盐，划区供应，对盐的生产和经销都作了严格的规定。后晋初年，盐禁较为松弛，取消官场卖盐，允许商人贸易，由官府向民户按户等配征食盐钱。其后取消商人卖盐，重行榷禁专卖，而过去按户等征收的食盐钱仍然照征。后汉时更是全面禁止私产、私卖、私买，而由政府专卖，成为中国历史上盐禁最严酷的时期。后周时虽逐步放宽盐禁，但榷禁亦严，并一度在城镇新增随屋盐钱。
宋代建立了更为完备的食盐专卖制度。中央财政机构三司设盐铁使主管盐政，直属三司的京师榷货务主办盐的专卖和盐课收入。地方由朝廷委派高级官员或当地官员兼管盐政。产盐地设监置场，均派官管理盐的生产。北宋徽宗崇宁年间又在路一级设置提举茶盐司，主管盐的生产和销售。盐的生产，一是官制，二是民制官收。食盐销售，没有固定的制度。官卖法就是官运官销，盐利收入主要由地方支配。宋初全国大部分地区的食盐都是实行官运官销法，后官卖法逐渐被通商法代替。
到北宋末年和南宋时期，官卖法只在福建、两广一些地区继续实行，通商法是官府把官盐卖给商人销售，盐利归中央直接支配。它主要有交引法，盐钞法和盐引法3种。交引法始行于宋太宗雍熙二年（985）。当时为解决沿边军需困难，令商人向边郡输纳粮草，按地理远近折价，发给交引作为凭券到解池和东南取盐贩卖。随后又允许商人在京师榷货务入纳金银钱帛和折中仓入纳粮米，发给交引支盐抵偿。
宋仁宗庆历八年（1048）范祥为制置解盐使，行盐钞法。即按盐场产量定其发钞数量，统一斤重，书印钞面。令商人在边郡折博务缴纳现钱买盐钞，到解池按钞取盐贩卖。并在京师置都盐院储盐，平准盐价，盐贵卖盐，盐贱买盐，还允许商人凭钞提取现金。
宋徽宗政和三年（1113）蔡京创行盐引法，用官袋装盐，限定斤重，封印为记，一袋为一引，编立引目号簿。商人缴纳包括税款在内的盐价领引，凭引核对号簿支盐运销。为了保证食盐专卖制度的贯彻执行，官府还规定了各产地食盐的贩卖区域，越界、私卖、私制和伪造盐引，超额夹带食盐者都予严惩。故宋代盐法较唐朝更为完备和严密，盐利收入更成为国家的一项重要财源。
官卖法就是官运官销，盐利收入主要由地方支配。宋初全国大部分地区的食盐都是实行官运官销法。在东南漕运地区，利用运官粮的返程空船运输官盐，其他地区则派衙前、厢兵和征用民夫运盐。盐到州县后由官府置场或设铺出售。由于官盐价贵质劣，民不肯买，往往强制抑配。售盐办法主要有：令民缴纳丁盐钱的按丁配盐法；二月育蚕时按户配盐，六月蚕事完毕随夏税用丝绢折纳的蚕盐法；按财产多少和户等高下强迫购买一定数量食盐的计产配盐法；将一个地方的盐利收入承包给商人，令商人先纳钱入官，准其领盐贩卖的买朴法。如此一来，朝廷扩大通商地区，盐利收入大增，官卖法逐渐被通商法代替。
通商法是官府把官盐卖给商人销售，盐利归中央直接支配。它主要有交引法，盐钞法和盐引法三种。交引法始行于宋太宗雍熙二年（985）。当时为解决沿边军需困难，令商人向边郡输纳粮草，按地理远近折价，发给交引作为凭券到解池和东南取盐贩卖。随后又允许商人在京师榷货务入纳金银钱帛和折中仓入纳粮米，发给交引支盐抵偿。由于商人操纵物价，牟取暴利，亏损国家盐利收入，交引法逐渐被破坏，不能继续执行。
宋仁宗庆历八年（1048）范祥为制置解盐使，行盐钞法。即按盐场产量定其发钞数量，统一斤重，书印钞面。令商人在边郡折博务缴纳现钱买盐钞，到解池按钞取盐贩卖。并在京师置都盐院储盐，平准盐价，盐贵卖盐，盐贱买盐，还允许商人凭钞提取现金。这样保证了钞值的稳定，保证了消费者和商人的正当利益。官盐得以畅销，盐利得以增收。
宋神宗时，东南地区也实行盐钞法，买解盐发解盐钞，买东南盐发末盐钞。末盐钞由京师榷货务发行。崇宁以后，蔡京执政，盐钞法普遍推行于东南地区。随着官府加紧聚敛，滥发盐钞，钞与盐失去均衡，商人持钞往往不能领盐。蔡京又印刷新钞，令商人贴纳一定数量的现钱，换领新钞。此举加重了商人负担，并使盐钞失去信用。
宋徽宗政和三年（1113），蔡京创行盐引法，用官袋装盐，限定斤重，封印为记，一袋为一引，编立引目号簿。商人缴纳包括税款在内的盐价领引，凭引核对号簿支盐运销。引分长引短引。长引行销外路，限期一年，短引行销本路，限期一季。到期盐未售完，即行毁引，盐没于官。这引仍是变相的新钞，当时盐引又称钞引，在盐钞取盐凭证的基础上增加了官许卖盐执照的性质，并在行销制度方面更为严密。
盐引法在南宋一直继续实行，但南宋高宗绍兴二年（1132）赵开在四川创行的盐引法则略有不同。井户煮盐不立课额，商人纳钱请引，缴纳引税、过税、住税，向井户直接买盐出售。官置合同场负责验视、秤量、发放，以防私售，并征收井户的土产税。废除官买民盐然后卖给商人的中介环节，直接征收井户和盐商的税钱。为了保证食盐专卖制度的贯彻执行，官府还规定了各产地食盐的贩卖区域，越界、私卖、私制和伪造盐引，超额夹带食盐者都予严惩。
宋朝盐法较唐朝更为完备和严密，盐利收入更成为国家的一项重要财源。南宋淮浙钞盐史的序幕，在高宗称帝前已经揭开。《宋史·张悫传》说，高宗为兵马大元帅时，建议元帅府印给盐钞，不过旬日，得缗钱五十万佐军。大元帅府卖钞换钱的办法，本来是高宗即位前为应付急需而采取的权宜之计。但高宗即位以后，在金军追逐下东逃西窜，这权宜之计，居然变成了惯用的手段。为了躲避金军的追逐，高宗和孟太后等曾逃经多处，先后至扬州、镇江、建康（江宁）、越州、明州、温州、吉州、杭州等地。这些地方，都一度成为卖钞中心。
南宋朝廷的第一个中央专卖机构，设在真州（江苏仪征）。这一专卖机构的名称，先为“提领措置真州茶盐司”，后来改作“真州榷货务”（《宋会要·食货》）。真州榷货务建立之际，虽然宣布停止大元帅府印钞卖引，但汴京当初发行的淮浙盐钞，仍继续流通。为了通过真州卖钞而直接获得较多的现钱，高宗于建炎元年（1127）六月下令，将淮浙盐场的海盐分为两半，一半支付给真州钞客，一半支付给持京钞的人。南宋朝廷的第二个专卖中心，设在扬州。扬州之后的第三个专卖中心，是建康府。第四个专卖中心，是越州（今绍兴）。第五个专卖中心，是临安府。第六个专卖中心，是建康府。第七个专卖中心，是镇江。第八个专卖中心，是真州。这些经销淮浙盐钞为主的榷货务，是随高宗逃遁与回归路线沿途设置的，这是战争时代的特例。
盐钞
宋代盐法行“入中法”，推行盐钞，盐钞是由唐代飞钱发展而来，是“入中法”下盐商通过“入中”取得的一种作为支盐贩卖凭证的信用票据。盐钞初名交引、券、要券、盐引等，自仁宗庆历元年（1041）始称盐钞。盐钞是一种支盐贩卖的信用票据，随着不断发行及自身体系的完善，盐钞出现了货币化趋势，逐渐具有货币的基本功能。
西北地区属铜铁钱并行区，由于铁钱笨重而难以携带，“不可流转”，因此“常赖盐钞以为用”。官府对盐钞的货币化是认可的，在这一区域盐钞已是“公私通用”。所以北宋时期，沈括和孙觉等官员一致主张“（盐）钞可以为币”。
收藏在日本的一张宋代钞版，上面既无年份，也没有名称，金额也是发行时填写。上面有文字“除四川外许于诸路州县公私从便主管并同见钱七百七十陌流转行使”，它就是主要在四川以外广大地区流通的盐钞。这张钞版证明宋代盐钞确已高度货币化，在很大程度上起到了货币的作用（《中国历代货币》图版49）。
交引铺是买卖包括盐钞在内的各种交引的专业商铺，出现在宋太宗雍熙三年（986）前后。北宋时交引铺主要存在于京师开封及西北地区的“冲要州府”，南宋时广泛分布于京师临安（杭州）、明州、通州、镇江、建康府等地。其中以京师的交引铺最多，规模最大。北宋开封的金银彩帛交引铺，“屋宇雄壮，门面广阔，望之森然，每一交易，动即千万，骇人听闻”。南宋临安城内，“自五间楼北，至官巷南御街，两行多是上户金银钞引交易铺”。当时交引铺经营的业务种类虽然很多，但最主要的是买卖交引。
自交引铺出现后，它通过贱买贵卖垄断交引市场，对国家财政十分不利。为限制交引铺的活动，打破它对交引市场的垄断，真宗景德三年（1006）、大中祥符七年（1014）、天禧元年（1017）、天禧五年（1021）、仁宗天圣九年（1031），官府曾五次拨出现钱，在京师设官收购交引。
自庆历年间始，西北广大的池盐行销区普遍推行盐钞之法，盐钞发行量激增，干预和控制盐钞之类的交引买卖市场成为十分突出的问题。仁宗嘉三年（1058），在都盐院监官主持下，京师正式设置了官营的买钞场。当时每张盐钞价格值钱六贯，民营买钞场每钞极贱至五贯收买，而官营买钞场给钱五贯五十文买进。后来又在西北的秦凤路永兴军等地设置买钞场，买卖盐钞，调节盐钞的价格和数量。南宋时期，官府同样设置买钞场收买盐钞。与交引铺一样，买钞场对盐钞的收买，为盐钞储备了大笔准备金，官营买钞场的出现，对盐钞的货币化所起的作用非常明显。
作为支盐贩卖的信用票据，盐钞的基本功能是“用钞请盐”。具体流通过程是，商人向官府入中钱货，官府发给盐钞，商人持盐钞到指定地点折支食盐贩卖。但是，在货币化趋势的作用下，盐钞自身突破了仅作为支盐票据的原始功能，大量滞留在流通领域内，发生了更为广泛的影响。
盐钞事实上已普遍成为一种信用货币，具有信用货币的功能。当时京城与内地各州县和买绸绢，多不支价钱，而是折给盐钞。及于南宋，在官府的和买中，仍大量使用盐钞。在内地州县与边防地区的和买活动中，盐钞均被用作和买的本钱。官府还将盐钞用作贸易取利的本钱，在民间贸易中盐钞的使用也很多，许多商人常常以盐钞“贾贩”。盐钞还具有便换或飞钱的功能。便换或飞钱是唐宋时期出现的一种金融汇兑业务。商人在甲地向某一固定机构交钱换取契券（取钱凭证），再到乙地验券取钱，避免长途中携带现钱的不便及遭受抢劫的风险。取钱的契券是特制的，一分为二，合券才可取钱。
便换和飞钱是一种信用业务，而盐钞也同属信用业务范畴。由于盐钞流行及应用范围较广，持有盐钞可随时兑换现钱，盐钞就逐渐具有了便换和飞钱的功能。
盐钞的原始功能是“用钞请盐”，要保证钞法的顺利运行，前提就是要确保盐钞数量与盐产量之间的平衡。可在实际上，常常是官府不顾盐产数量的多少，大批地虚额印发盐钞，盐钞成了政府获取财富的重要工具。虚额印发盐钞的直接后果就是“虚钞”问题的出现。虚发盐钞，对官府虽有得利的一面，但过多地印发盐钞，无疑会影响盐钞的信誉，影响盐钞的正常流通及盐法的实施。虽然起初官府对“虚钞”问题较为重视，也拨出现钱收买过盐钞，但处于财政困境中的政府，总是忍不住要虚发盐钞。自熙宁十年（1077）冬至元丰二年（1079），解盐产量只有一百一十七万五千余席，而“通印给（盐钞）一百七十七万席”，虚钞仍达五十九万余席。至哲宗元符元年（1098），解池为大水冲毁，解盐生产停止，官府却依旧发行盐钞，完全视盐钞为聚敛财富的工具。
南宋时期，政府对盐钞的仰赖更明显。偏安于临安的赵宋朝廷，一切费用“悉取于”盐钞，庞大的军费开支也来源于盐钞。如“建康大军一窠，全仰盐钞，岁额以一千二百万计”。时人曾评论说：“南渡立国，专仰盐钞。”纸币是以金属货币为本位的一种货币，盐钞是以盐为本位的一种有价证券。盐钞所起的作用是盐对社会影响力的折射。在中国历史上，盐就是这样对整个社会生活产生了重要影响。这种影响，在世界历史上，都是极为罕见的。
州仓法与场支法
南宋初淮浙盐法频繁变迁，专卖中心转移分散，支盐方式反复更易，而且旧支盐机构州仓也几度兴废。商人的钞盐，是由州仓支发，还是在买纳盐场就地支付，这曾是当时激烈争论话题，结果，就带来州仓的多次兴废。
建炎二年，发生了一次支盐机构改革。兵部尚书卢益、户部尚书吕颐浩对州仓法进行尖锐批评，他们说，政和以来蔡京创立的州仓法，有许多弊病。支盐设立州仓，增置的机构和人员有监官、押袋官及吏人等，开支浩繁。而且场仓之间搬运，造成人力和时间上的浪费。还有仓吏贪赃舞弊，滞支钞盐，影响财政收入。在两位尚书的夹击下，高宗当年就宣布停止各地州仓的支盐工作，淮浙钞盐的支发，改到买纳盐场进行。
与支盐机构改革相联系的，还有钞盐的包装制度。政和三年（1113）钞盐袋法规定，每袋以300斤为限，盐商须购买订制一次性官袋。但建炎四年初，江浙盐产区已流通60斤一袋的小袋钞盐。福建的钞盐，又以80斤为一小袋，与300斤的大袋并存。来有的从盐场贩出私盐，用的是自制的“仿官袋”。南宋钞盐的“袋法”，已不像先前那样严格。
惩治私盐
南宋初淮浙盐法的另一特色，是“绍兴私盐法”。南宋的私盐刑律，经历了从宽到严，又从严到宽的发展趋向。淮浙私盐的主要源头，一是盐场亭户的私煎，二是检查制度疏漏下的私贩，包括官吏、军士与商民串通的私贩。随着金军北撤和高宗朝廷趋于稳定，打击私盐以保障官府垄断盐利的工作，便提到了议事日程。
私盐律由宽到严的转折，是通过吕颐浩、张纯的改革盐法而实现的。吕颐浩是南宋初一位颇具胆略而文武兼通的人才，张纯原是谙熟财计的机敏堂吏，后来作了专卖中心的提领监官。吕颐浩从建炎三年出任右相，后升为左相兼枢相，又兼领都督江淮荆浙诸军事。吕颐浩拜相一个月之后，发生了宣州知州掠买商盐的事。都省奏准高宗，严惩那位卓有战功的知州。
绍兴元年，浙东盐官蔡向草定了各路“盐场监、专、催煎官不觉察亭户私煎盗卖”的“断罪刑名”。其中对巡检官没有觉察亭户隐藏私煎盗卖盐者，要杖一百，监官、催煎官都要受减二等的处罚（《宋会要·食货》。关于亭户逃亡和盐场纵容逃亡的惩治法，也有严格规定。绍兴二年颁布的刑律是：所有盐亭户及备丁、小火盐工，私自走投别场煎盐的，各杖八十。还要押回本场，继续按原定额煎盐（《宋会要·食货》）。
绍兴初对私盐的打击更加严厉。吕颐浩、张纯对私盐法的重大改革，其打击的对象，包括一切私盐贩，还明确指出具有特殊背景的文武臣僚家属贩私，一律严惩不贷，即便遇到颁布特别的大赦令，也不能凭借特权减免罪罚。这作为诏令颁布两个月后，一桩耸人听闻的私盐大案—刘光世著名部将乔仲福、王德贩盐案，被揭发出来。刘光世是南宋初三大帅之一，乔仲福、王德是他手下得力的大将，统兵近万，战功累累（《宋史·高宗纪》）。他们的军队，素以骄横、冗费著称，乔仲福、王德于通州岛沿江港汊内，公然泊船，吩咐巡检军兵，在亭户处收私盐。他们还将私盐仿官袋包装，每年20万袋的通州官盐，被他们盗贩得仅剩下3万袋。
面对如此大案，吕颐浩的批状要刘光世追查乔、王二将的责任，由于牵涉到驻军防务的稳固，在金兵逼江的当口，最后也是不了了之。但对与乔、王等人合作私贩的通州亭户，却没有轻饶。所以在十二月八日（甲午）这一天，吕颐浩将从重打击亭户私贩的处置意见，交高宗书旨宣布。内容是教产盐场监告谕亭户，今后如果将所煎之盐货违法与私贩军兵和百姓交易，不论多寡，都要杖脊收监。这样的重刑，后来以发布之日称为“甲午指挥”或“十二月八日指挥”，起初只是针对通州亭户，但一经公布，事情便扩大起来。不久，吕颐浩又奏淮高宗，公布了“非亭户一等科罪指挥”，对所有亭户、非亭户煎盐卖与私贩的，军人聚贩私盐的，以及百姓依借军兵声势私贩的，均依照“绍兴二年十二月八日指挥”。
吕、张修改的私盐律相当苛酷。绍兴二年的盐法改革及私盐重律的出笼，一方面反映了南宋初私盐的猖獗，另一方面也表现了政府维护盐利的决心。改革进行一年以后，侍御史辛炳批评吕颐浩“不恭不忠，败坏法度”。接着殿中侍御史常同，又罗列吕颐浩十大罪状，说他“循蔡京、王黼故辙，重立茶盐法，专为谋利”等等。结果是，吕颐浩不得不引疾辞职。
在北宋时，关于私盐的法度就引起过争议。王安石变法加强盐禁，严禁私人煮盐贩盐。王安石曾同苏辙讨论，苏辙说：“利欲驱使，要禁绝私贩，恐怕是很难的事。”王安石认为私盐未绝，是盐法不严造成的。苏辙认为，“当今对于私盐，盐法定的是死罪，这样的法不可谓不严，可还是没能禁绝，还能用什么法来加罪呢？”王安石说有办法，如果一村百家都参与贩私盐，败露受惩处的只有一二家，所以私贩不可能禁止。如果二十家至三十家受到惩处，那他们就都不敢贩了。苏辙回答说：“这样一来，贩倒是不贩了。但只怕是二三十家坐盐获罪，会要引起其他变故来。”（《龙川略志》卷3）苏辙的担心并非多余，熙宁年间的盐法曾引起老百姓的强烈不满，贩盐者往往杖剑自随，反抗官府的查禁。私盐问题，在古在今，都是需要认真处理的一个难题。
盐的历史分水岭：唐代盐业政策与王朝的兴衰
本文摘自《河北学刊》1996年第3期 作者:吉成名 作者单位:河北省社会科学院历史研究所
有唐一代，各个时期的盐业政策是不同的。盐业政策的变化与政治、经济形势直接相关，李唐王朝的兴衰与盐业政策的制订和推行也有着不可分割的内在联系。
一
李渊于公元619年在长安称帝，建立唐朝。唐朝伊始，很多制度承袭隋代，盐业政策也不例外。隋代盐业政策，《隋书·食货志》载:“开皇三年正月，帝入新宫。……先是尚依周末之弊，官置酒坊收利，盐池盐井，皆禁百姓采用。至是罢酒坊，通盐池盐井与百姓共之。远近大悦。”可见，开皇三年（公元583年）正月以后， 隋代的盐业政策是“通盐池盐井与百姓共之”。不过，这句话太含混，不好理解。如何“共之”？不明确。笔者认为，“盐池盐井与百姓共之”的形式有三种可能:其一，征税制。开放盐池、盐井，让老百姓自由地从事盐业生产，政府征税。这是官府与百姓分利的一种形式。其二，某些重要盐池、盐井仍由官府控制，实行官营制；对其他盐池、盐井则实行无税制，老百姓生产所得全部归其所有。这是官府与百姓分利的另一种形式。其三，无税制、征税制和官营制都存在。这也同样可以视为官府与百姓分利的一种形式。隋代对海盐生产的政策如何？史籍阙载。有关武德初年盐业政策的记载不明确、不具体。《旧唐书·职官志》载:“《武德令》有盐池盐井监、丞。”显然，盐池盐井监、丞的职掌是负责有关池盐和井盐事务的。这是武德年间制订的制度，至于到底是哪一年制订的，不清楚。不过，这里仅仅谈到盐池盐井，没有涉及海盐，这使我们很容易联想到隋代的盐业政策:上文所引有关隋代盐业政策的史料也只谈到盐池盐井。为什么武德年间设立盐池盐井监、丞？有两个原因:其一，承袭隋代的制度。据《隋书·百官志》记载:隋代有盐池监、丞。盐井监、丞究竟有没有，史籍阙载。据开皇三年以后的盐业政策推测，井盐也应有类似池盐的管理机构。其二，唐朝政府在武德元年就占领了关中、陇右、剑南、山南这些盐池盐井所在地，占领东部沿海地区则比较晚。这样，武德年间设立盐池盐井监、丞就完全在情理之中了。
《新唐书·食货志》对唐代盐业政策有一段记载，但作者将前、后期的史料混编在一起，没有作明确区分。拙作《唐代前期的盐业政策》对这则资料进行了辨别〔1〕。 兹将有关前期盐业政策的部分内容摘出:
蒲州安邑、解县有池五，总曰“两池”，岁得盐万斛，以供京师。盐州五原有乌池、白池、瓦池、细项池，灵州有温泉池、两井池、长尾池、五泉池、红桃池、回乐池、弘静池，会州有河池，三州皆输米以代盐。
安北都护府有胡落池，岁得盐万四千斛，以给振武、天德。
幽州、大同（军）、横野军有盐屯，每屯有丁有兵，岁得盐二千八百斛，下者千五百斛。
负海州岁免租为盐二万斛以输司农。青、楚、海、沧、棣、杭、苏等州，以盐价市轻货，亦输司农。《通典·食货·盐铁》对前期盐业政策也有记载，为了论述方便起见，亦将有关部分录出:
（开元）二十五年《仓部格》:蒲州盐池，令州司监当租分与有力之家营种之，课收盐每年上、中、下畦通融收一万石，仍差官人检校。若陂、渠穿穴所须功力，先以营种之家人丁充；若破坏过多、量力不济者，听役随近人夫。又，《屯田格》:幽州盐屯，每屯配丁五十人。一年收率满二千八百石以上，准营田第二等；二千四百石以上，准第三等；二千石以上，准第四等。大同、横野军盐屯，配兵五十人。每屯一年收率（满）千五百石以上，准第二等；千二百石以上，准第三等；九百石以上，准第四等。又，成州长道县盐井一所，并节级有赏罚。蜀道陵、绵等十州盐井总九十所，每年课盐都当钱八千五十八贯。陵州盐井一所，课都当（钱）二千六十一贯；绵州井四所，都当钱二百九十二贯；资州井二十八所，都当钱一千八十三贯；泸州井五所，都当钱一千八百五十贯；荣州井十三所，都当钱四百贯；梓州都当钱七百一十七贯；遂州四百一十五贯；阆州一千七百贯；普州二百七贯；果州二十六贯。若闰月共计加一月课，随月征纳。任以钱银兼纳，若银两别常以二百价为估。其课依都数纳官，欠即均征灶户。
《新唐书·食货志》有关蒲州盐池政策的记载系根据《通典·食货·盐铁》所载开元二十五年《仓部格》写成，这已是史学界同仁的共识。我们从“令州司监当租分与有力之家营种之”一语可以推测:开元二十五年以前，对蒲州盐池实行官营制。有资料可以证实这一点。《唐律疏议》卷4谈到“估赃”时说:“假有人蒲州盗盐，隽州事发，盐已费用，依令悬平，即取蒲州中估之盐，准蒲州上绢之价，于隽州断决之类。”这里所说的“盗盐”当指盗官盐。因为对于私人经营的盐是不会特别规定这样一条来制止盗取的。这说明当时蒲州盐池实行官营制。再者，《旧唐书·姜师度传》说:“（开元）六年，以蒲州为河中府，拜师度为河中尹，令其缮缉府寺。先是，安邑盐池渐涸，师度发卒开拓，疏决水道，置为盐屯，公私大收其利。”从“置为盐屯，公私大收其利”一语可以断定:当时蒲州盐池实行民屯式的官营制，劳动者是老百姓。因为如果是军屯，收入就要全部归官府。在此之前，实行何种形式的官营制尚不得而知，但实行官营制则基本可以肯定。开元二十五年以后，州司监将盐池“分与有力之家营种”，盐畦有上、中、下三等，对各等盐畦所征收的盐租数量不同，每年总共征收一万石盐租，这是租佃制。盐池仍然属官府所有，“有力之家”只有使用权，缴纳定额盐租。
对盐、灵、会三州盐池采取什么政策呢？张守节（唐开元时人）在《史记正义》中记载:乌池“其盐四分入官，一分入百姓”。这种分配方式属于民屯式的官营制，因为其收入的绝大部分要归官府，生产者老百姓只得五分之一。乌池属盐州，对三州盐池的政策应该是一致的。本来可以将生产的盐上交朝廷，由于这三州处于鄂尔多斯米谷产地，其米质量较好，朝廷为了得到这个地方的米，要求当地主管部门将盐换成米，所以规定三州“皆输米以代盐”。
对胡落池采取什么政策？不清楚。安北都护府属边疆军政机构，从规定其盐供给振武、天德二军来看，实行官营制的可能性较大。
大同、横野二军是边防军事机构，属池盐产地。据《屯田格》可知，对二军盐屯采取军屯式的官营制。
幽州属东北部沿海地区，是海盐产区。唐朝政府在这里置为盐屯，“每屯配丁五十人”，显然是实行民屯式的官营制。
对沿海其他各州的基本政策是“岁免租为盐二万斛以输司农”，即以盐代替租庸调中的租。青、楚、海、沧、棣、杭、苏等州将盐换成轻货，上交司农寺。以盐代租的制度前代没有过。从“岁免租”一语推测，这种政策的确立应该与租庸调制同时或者稍后，租庸调制最早颁布是在武德二年（公元619年），这种政策的制订不会早于这一年。
从《通典·食货·盐铁》所载来看，对井盐实行征税制。唐朝政府详细规定了每口盐井所应缴纳的税额，逐月收取，并规定可以以银代钱；还规定了白银与铜钱的比价:白银一两与铜钱二百文相当。可见，老百姓交纳盐税时，无论纳银还是纳铜钱， 都可以。 《太平寰宇记》卷85载:剑南东道陵井，“唐万岁通天二年，右补阙郭文简奏卖水一日一夜得四十五函半，百姓贪利失业。长安二年，停卖水，依旧税盐。先天二年，加课利，岁税有三千六百二贯。”卖水，即把卤水出售给老百姓，让他们去煮盐，出售卤水所得收入归官府。这种经营方式的性质是官营，从这个记载来看，原来对陵井采取征税制，后来改为官营制，长安二年（公元702年）又恢复征税制。可见，对井盐除实行征税制外， 对个别盐井还曾实行官营制。此外，据笔者推测，对某些产量较少的盐井实行无税制也是可能的〔2〕。
从以上论述可以看出，唐朝建立后，统治集团从各地的实际情况出发，制订了相应的盐业政策。对前代制度有继承，也有创新。征税制、官营制、无税制，隋代以前曾经有过，唐朝政府继承下来；以盐代租制、租佃制，隋代以前未曾有过，是唐代的新制度。由于这种盐业政策不仅简便，而且考虑到了社会承受能力，所以对前期社会经济的恢复和发展起了积极作用。
二
《通典·食货·盐铁》所载开元二十五年有关盐业方面的规定直到肃宗即位后的至德年间还是有效的。但是，在天宝年间，盐业政策有了明显的变化:“天宝九载二月，敕:‘车轴长七尺二寸，面三斤四两，盐斗，量除陌钱每贯二十文。’”〔3 〕其中规定对出售的盐按每贯二十文的税率征收除陌钱，这是针对全国范围内的食盐贸易而言的。这就是说，开元二十五年的盐业政策继续有效，此外，对食盐贸易还要按百分之二的税率征税。这是为了增加财政收入而采取的一项措施。税率虽然不高，但说明唐朝政府制订盐业政策的指导思想开始发生变化。
这个变化由来已久。姜师度开发安邑盐池使公私大收其利，刘彤从中受到启发，上疏建议唐朝政府对盐、铁、木等采取“官收兴利，贸迁于人”的政策，意即全面推行官营制。《唐会要·盐铁》载:
上令宰臣议其可否，咸以盐铁之利，甚益国用。遂令将作大匠姜师度、户部侍郎强循俱摄御史中丞，与诸道按察使检校海内盐铁之课。至十年八月十日，敕:“诸州所造盐铁，每年合有官课，比令使人勾当，除此外更无别求。在外不细委知，如闻稍有侵克，宜令本州刺史上佐一人检校，依令式收税。如有落帐欺没，仍委按察（使）纠觉奏闻。其姜师度除蒲州盐池以外，自余处更不须巡校。”《旧唐书·食货志》所载基本相同，同书《姜师度传》则云:“……疏奏，令宰相议其可否，咸以为盐铁之利，甚裨国用。遂令师度与户部侍郎强循并摄御史中丞，与诸道按察使计会，以收海内盐铁。其后颇多沮议者，事竟不行。”从中可以得出以下认识:刘彤上疏后，玄宗将盐铁官营一事交给大臣们讨论，大臣们一致认为盐铁官营可以增加政府财政收入。玄宗便派姜师度、强循巡行全国，会同诸道按察使检查各地盐铁征税情况。准备将盐铁生产改为官营。由于反对官营的人很多，姜师度、强循未能成行。开元十年八月十日，玄宗重申各地盐铁生产必须按规定纳税，并命令姜师度除蒲州盐池外其他地方不再检查。唐初以来的盐业政策得以继续推行。“盐课”即盐税。由于对大部分地区实行征税制，为了论述方便起见，有关文献便简称为“收税”。
刘彤盐铁官营的建议最后遭到否定，唐初以来的盐业政策照旧执行，说明当时统治集团内部发展生产的思想仍然占主导地位。但是，刘彤的主张无疑给最高统治集团留下了深刻的印象，促使他们对盐业的态度逐步改变。
从刘彤的建议最后遭到否定可以看出:虽然人们一致认为盐铁官营可以增加财政收入，但反对全面实行官营者居多，最高统治者不敢违背大多数人的意愿，只好继续实行征税制。天宝九年，政府为了增加财政收入，想对盐业实行新的政策，但仍然不敢全面实行官营，只是对销售食盐征收除陌钱。
这个转变有着深刻的历史背景，天宝年间的政治、经济形势与开元初年的相比已大不相同。玄宗在位期间，励精图治，选贤任能，赋役宽平，注意发展社会生产，开元盛世的局面由此形成。史称:“开元初，上励精理道，铲革讹弊，不六七年，天下大治，河清海晏，物殷俗阜。……左右藏库，财物山积，不可胜较。”〔4〕在这种形势之下， 统治集团虽然认识到盐铁官营可以大大增加政府财政收入，但由于财政情况好，府库充实，所以并不很看重盐业方面的收入。本来想对盐铁生产全面推行官营制，由于有人反对，便放弃了这个打算，继续征税。天宝年间的情况就不同了。玄宗早已对朝政不感兴趣了，已经由明变昏，其主要精力转移到享乐和迷信道教神仙之术方面去了，把朝政大权交给李林甫、杨国忠，致使朝政衰败。为了搜括更多的财富供其享乐，便下令对车、面、盐征收除陌钱。这是唐初以来盐业政策的一个重要变化，标志着统治集团制订盐业政策的指导思想开始由以发展生产为主向以增加财政收入为主转变。
肃宗时代完成了这个转变。《旧唐书·第五琦传》载:
于是创立盐法，就山海井灶收榷其盐，官置吏出粜。其旧业户并浮人愿为业者，免其杂徭，隶盐铁使，盗煮私市罪有差。百姓除租庸外，无得横赋，人不益税而上用以饶。时为乾元元年（公元758年）〔5〕。第五琦创立榷盐制，将盐户生产的盐全部低价收购起来，高价卖给老百姓。据《新唐书·食货志》记载:天宝、至德年间，盐价每斗十钱；第五琦任盐铁使后，“尽榷天下盐，斗加时价百钱而出之，为钱一百一十”。第五琦创立榷盐制是从增加财政收入出发的。安史之乱爆发后，唐朝政府所控制的户口锐减，赋税收入也就相应地减少。为了平定叛乱，唐朝政府急需筹措大量军费。榷盐制属于战时经济政策之一，刘彤想通过盐铁官营来增加财政收入的目的最终以这种形式得以实现。
榷盐制的产生有一个过程。史称:“肃宗即位，……于是北海郡录事参军第五琦以钱谷得见，请于江淮置租庸使，吴盐、蜀麻、铜治皆有税，市轻货由江陵、襄阳、上津路，转至凤翔。”〔6〕可见， 安史之乱爆发后，征税制仍然推行了一段时间。乾元元年，第五琦任盐铁使，才正式创立榷盐制。据史籍记载，第五琦的这个办法是从颜真卿那里学来的。天宝十四载（公元755年）十一月，安禄山起兵范阳， 随即向中原地区进攻。平原太守颜真卿坚决抵抗。为了筹措经费，他与李华商定以盐利赡军。“以钱收景城郡盐，沿河置场，令诸郡略定一价，节级相输，而军用遂赡。时北海郡录事参军第五琦随刺史贺兰进明招讨于河北，睹其事，遂窃其法，乃奏肃宗于凤翔”〔7〕。显然， 第五琦是受其启发而创立榷盐制的。
天宝九载规定对销售食盐按百分之二的税率征收除陌钱，是政府试图通过加强对流通领域的管理来增加财政收入。榷盐制继承了这个传统，并且加以发展，政府通过垄断食盐销售，获取高额利润。必须指出，安史之乱爆发后，物资供应极度紧张，物价飞涨。天宝年间，“米斗之价钱十三，青、齐间斗才三钱，绢一匹钱二百”。至德年间，“米斗至钱七千”〔8〕。米价竟然增加数百、乃至数千倍！在物价全面上涨的时候，唐朝政府及时垄断食盐销售，无论对安定人民生活，还是对增加财政收入来说，都是十分明智的。由每斗10文增加到每斗110文， 虽然增长十倍，但与米价相比，涨幅极小，几乎算不得什么，微不足道。
上元元年（公元760年）五月，刘晏任户部侍郎，充度支、铸钱、盐铁等使〔9〕。他将第五琦的办法加以改进，使榷盐制趋于完善。 史称:
晏以为官多则民扰，故但于出盐之乡置盐官，收盐户所煮之盐转鬻于商人，任其所之，自余州县不复置官。其江岭间去盐乡远者，转官盐于彼贮之。或商绝盐贵，则减价鬻之，谓之常平盐，官获其利而民不乏盐。其始江、淮盐利不过四十万缗，季年乃六百余万缗，由是国用充足而民不困弊。〔10〕刘晏将食盐产销体制由民产、官收、官运、官销改成民产、官收、商运、商销，既简化了手续，精简了机构，又方便了老百姓，还给商人找到了一条发财的门路。“晏又以盐生霖潦则卤薄，暵旱则土溜坟，乃随时为令，遣吏晓导，倍于劝农。”〔11〕可见，刘晏对发展生产是十分重视的。他没有提高盐价，而是通过发展生产、精简机构、减少开支、疏通流通渠道来增加收入，这是十分高明的。这次改革是成功的〔12〕。
刘晏长期担任盐铁使，主管榷盐事务，直到建中元年（公元780 年）正月才离职。榷盐制对于肃、代两朝的社会历史产生了巨大影响。安史之乱被平定，李唐王朝复兴，代宗时期能够维持一段稳定局面，社会经济在长期战乱后能够得到迅速恢复和发展，都与榷盐制的作用分不开。这种盐业政策是值得充分肯定的。
三
德宗是一个十分昏庸无能的皇帝。他刚上台，就听信谗言，罢免了刘晏转运、租庸、青苗、盐铁等使，贬为忠州刺史，不久，派人将他杀害〔13〕。这是唐代盐政由盛向衰转变的转折点。他还下令废除主管榷盐事务的度支使和盐铁转运使，虽然不久又不得不恢复了，但这次变故对盐政来说显然是有害无益的。随后，刘晏所推行的盐业政策也发生了很大的变化。
首先是盐价的变化。自从第五琦创立榷盐制以来，榷价一直是每斗110文。“四镇之乱”爆发后，财政开支骤然增大。为了筹措平叛经费，建中三年（公元782年），德宗悍然下令:“盐每斗价皆增百钱。 ”〔14〕第二年，又将榷价提高到每斗370文。〔15〕。 顺宗和宪宗时期，榷价曾经一度降为每斗250文，后来基本上维持每斗300文左右。与大历年间相比，建中年间的盐价涨幅最高达236％。 仅从盐价本身的变化还不足以看出问题的严重性，如果将大历至元和年间盐米、盐绢比价的变化加以比较，事情就一目了然了。有人研究，从大历末年至元和年间，换一斗盐所需米量和绢量分别增加了四十多倍和十几倍〔16〕。其中原因是:安史之乱被平定后，社会经济得到一定程度的恢复和发展，其他物价大幅度降低，而盐价不但没有降低，反而增加了两倍左右。（这里的“盐价”都是指榷价，尚未将盐商加价转售的因素考虑在内。）令统治集团感到奇怪的是:提高榷价并没有使收入增加，恰恰相反，榷盐收入反而大幅度减少。史载建中年间提高盐价后:“江淮豪贾射利，或时倍之，官收不能过半，民始怨矣。”〔17〕盐价不但一直居高不下，而且还成倍地增长，贩卖私盐可获暴利，这就极大地刺激了盐商的贪欲。他们囤积居奇，贩卖私盐，操纵市场盐价，垄断食盐销售，从而使官府榷盐收入大大减少。所谓物极必反，就是这个道理。唐朝政府在制订和推行盐业政策方面违背了客观规律，因而受到客观规律的惩罚。后来李巽整顿盐政，从降低盐价入手，取得显著成效，说明建中年间大幅度提高盐价确实是失策的。德宗君臣以为只要提高盐价，就可以增加收入，解决财政困难，这种认识是极其错误的。其他盐业政策也发生了很大变化。史载:
刘晏盐法既成，商人纳绢以代盐利者，每缗加钱二百，以备将士春服。包佶为汴东水陆运、两税、盐铁使，许以漆器、瑇瑁、绫绮代盐价，虽不可用者亦高估而售之，广虚数以罔上。亭户冒法，私鬻不绝，巡捕之卒，遍于州县，盐估益贵，商人乘时射利，远乡贫民困高估，至有淡食者。巡吏既多，官冗伤财，当时病之。其后军费日增，盐价浸贵，有以谷数斗易盐一升。籴米犯法，未尝少息〔18〕。常平盐制度不久也废除了。总之，建中、贞元年间，盐政出现了衰败的景象。元和元年（公元806年）四月，李巽任度支、盐铁使，大刀阔斧地整顿盐政，降低盐价，整顿吏治，恢复常平盐制度，使榷盐收入迅速增加:“巽掌使一年，征课所入，类晏之多，明年过之，又一年加一百八十万缗。”从增加榷盐收入、解决财政困难来说，李巽确实很出色。“然则李巽胜刘晏乎？曰:不如也。晏犹有遗利在民，巽则尽取之也。”〔19〕胡三省这个评价是十分中肯的。一语道破了刘晏与李巽盐业政策的根本区别。建中以后，盐业政策的另一个重大变化是盐业刑法的出现。第五琦创立榷盐制时就规定:“盗煮私市罪有差。”禁止私盐的生产和销售。由于盐价较为合理，大历以前私盐现象比较少，唐朝政府对违犯规定的处罚也不太严重。刘晏任盐铁使时，“自淮北置巡院十三，……捕私盐者，奸盗为之衰息。”〔20〕有效地遏止了私盐现象的发展。建中以后，情况就大不一样了:“亭户冒法，私鬻不绝，巡捕之卒，遍于州县。”私盐现象迅猛发展，泛滥成灾。为了阻止私盐现象的恶性发展，唐朝政府制订了严酷的刑法，对私盐犯进行极其严厉的惩罚。刑法虽然越来越残酷，但收效并不大，私盐现象却越来越严重，官、私斗争愈演愈烈，最后导致王仙芝、黄巢起义的爆发，加速了唐王朝的灭亡。这是建中以后盐业政策的必然结果。
注:
〔1〕载《温州师范学院学报》（哲学社会科学版）1990年第1期。
〔2〕参阅拙作《唐代前期的盐业政策》，《温州师范学院学报》（哲学社会科学版）1990年第1期。
〔3〕《旧唐书》卷48《食货上》。
〔4〕《开天传信记》。
〔5〕《唐会要》卷87《转运盐铁总叙》、《旧唐书》卷49 《食货下》和《新唐书》卷54《食货四》。
〔6〕《新唐书》卷51《食货一》。
〔7〕《全唐文》卷514，殷亮《颜鲁公行状》。
〔8〕《新唐书》卷51《食货一》。
〔9〕《资治通鉴》卷221，上元元年五月条。
〔10〕《资治通鉴》卷226，建中元年七月条。
〔11〕《新唐书》卷54《食货四》。
〔12〕长庆二年（公元822年），为了增加财政收入， 张平叔提出“官自鬻盐”，意在恢复第五琦的那套办法，因韩愈、韦处厚等人反对而作罢。
〔13〕《资治通鉴》卷226，建中元年正月条和七月条。
〔14〕《资治通鉴》卷227，建中三年五月条。
〔15〕《新唐书》卷54《食货四》载:“贞元四年，淮南节度使陈少游奏加民赋，自此江淮盐每斗亦增二百，为钱三百一十。其后复增六十，河中两池盐每斗为钱三百七十。”按:《旧唐书》卷12《德宗纪》和《资治通鉴》卷231，陈少游死于兴元元年（公元784年），不可能有贞元四年（公元788年）奏加民赋一事。 《新唐书》同卷又载:“顺宗时始减江淮盐价，每斗为钱二百五十，河中两池盐，斗钱三百。”却又说明“奏加民赋，自此江淮每斗盐亦增二百”是确实有过的。不过，江淮再次加价则肯定是在建中三年五月那次以后，“贞元四年”可能系“建中四年”之误。
〔16〕陈衍德、杨权《唐代盐政》第160页，三秦出版社1990 年12月第1版。
〔17〕《新唐书》卷54《食货四》。
〔18〕《新唐书》卷54《食货四》。
〔19〕中华书局标点本《资治通鉴》卷237，元和元年四月条。
〔20〕《新唐书》卷54《食货四》。
利出一孔的管仲陷阱：解读中国专制历史的钥匙
所谓“管仲陷阱”，其核心就是“利出一孔”——只有一个获利的孔道、途径。即国家采用政治经济法律手段，控制一切谋生渠道同时垄断社会财富的分配，那么人民要想生存与发展，就必然要事事仰给于君主（国家）的恩赐，这样君主就可以随心所欲地奴役支配其治下的民众了。这一思想为春秋前期著名的政治家、先秦法家先驱管仲首创。
管仲的原话是:“利出一孔者，其国无敌；出二孔者，其兵半屈；出三孔者，不可以举兵；出四孔者，其国必亡。先王知其然，故塞民之羡（多余的钱财），隘（限制）其利途，故予之在君，夺之在君，贫之在君，富之在君。故民之戴上如日月，亲君若父母。”这一思想被历代专制君主奉为统治民众的金科玉律，成为实施中国特色的人身控制的黄金法则。
美国心理学家亚伯拉罕马斯诺，将人的需要分为几个依次递进的层次，最下面是生理需要（食物、居所、睡眠、性等），然后依次是安全与保障的需要，爱与归属的需要，他人的尊重与自我尊重的需要，最上面是自我实现的需要。只有低一级的需要得到满足以后，新的更高一级的需要才会出现。中国的先贤云:“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”。人的天性是趋利避害的，人生世上，人们的一切活动最终都是为了追求自身利益的最大化，而如果缺少了最基本的衣、食、住、行等物质条件，个人就无法生存，人生的追求或抱负就成了空中楼阁。“利出一孔”的制度安排，使得统治者垄断了一切政治权力和所有经济利益，这等于牢牢扼住了臣民的咽喉，拥有了对臣民的生杀予夺的绝对权力，臣民也只有唯命是从才能生存，这就是为什么中国历代可以得心应手地实施残酷的专制统治的根本原因。
中国社会最重要的特征就是人身控制和人身依附，而一切控制或束缚都是建立在政治经济权力之上的——属于君主、贵族、官吏、地主、家长的等等。国家处心积虑地控制了一切谋生孔道，而只留下为专制国家服务才能生存发展一条途径，任何一个有理性的人，要在这种环境中生存下来就只有依附于政治权力或国家机器（具体为依附官长，上司等等）这唯一的选择，作为一种必然的结果，中国人民的如同嗷嗷待哺的婴儿一任统治者们姿意蹂躏宰割的命运就成为了几千年来无法摆脱的宿命。
在技术层面，“利出一孔”包括两个互相补充，互相依存的的措施，既政治上的人身控制和经济上的弱（贫）民术。
人身控制的手段和工具就是数千年一以贯之的发达的户籍制和什伍保甲连坐制。
中国的户籍管理制度始于商代，由于上交到中央的户籍簿册一律都规定用黄色的封面，所以户籍又称黄籍或黄册，“黄籍，民之大纪，国之治端”，古代的户籍制度不仅包括人口的登录，而且包括定期的稽核人口，登记内容主要有姓名、性别、年龄、高矮、胖瘦和长相及外表生理特征等，十分详细，每一个人都必须在官府登记，否则便为“脱籍”（黑户口），不仅本人要治罪，而且街坊四邻和乡村执掌户籍的官吏都要治罪。如汉武帝四年（公元前107年），关东200万流民中发现有40万人脱籍，构成丞相石庆的失职，石差点被汉武帝处死。
与户籍制相对应的，是一套严密控制人身自由的组织系统，将每一座城镇，每一个村庄，每一个家庭，每一个人，都毫无遗漏地编入国家行政网络之中，这就是实行层层管制的里甲或保甲连坐制度。
里甲制的始作甬者当推管仲，《管子立政》详细记载了这一制度的内容。
居民每五家编为一伍，设一伍长，五伍为里，里设里长，负责监督里内每个居民的一切活动，在居民点“里”（闾）的四周筑起围墙，堵塞缺口，只留一条与外界相通的通道，以控制内外居民的进出。在里门的左右各有一间观察室，每天早晚，伍长和里长坐在里面监督居民的出进。里门的钥匙由里长管理，下设看守，负责按时开闭里门，并监督所有的出入者，向里长汇报，凡是不按时出入，行为举止不符合规定者，看守一经发现，都要及时向上级反映。每里若有人犯法，则里长与其同罪。这是用管理监狱的方法来管治人民，限制人民的人身自由。
从中央到地方，从首都到边疆，从繁华的京城到偏僻的山村，由行政权力和户籍制度构成一套严密控制人身自由的组织体系，编织成一张密实的天罗地网，通过中央(中枢)←→州（神经节）←→府、县（神经元）←→乡、里（神经未梢）的逐级延伸，由此形成类似高等动物的神经系统一样灵敏的信息传递反馈控制机制，统治者就可以十分方便地控制其治下的任何一个臣民，在这张恢恢大网下——人——“无所逃于天地之间”。
商鞅这个专制变法的枭雄，在秦国实施严酷的户籍制和里甲连坐制，以至人民“行间无所逃，迁徙无所入”，（后来商鞅遭政敌围攻，只得只身潜逃，来到边境旁的小客栈，准备投宿，因无证件，被店主拒之门外，他只得长叹一声道:“嗟乎！为法之弊，一至此哉？”堂堂一国宰相，一人之下，万人之上，在朝廷的通缉下，连藏身之处都找不到，只有俯手就擒，由此可见人身控制的效果。
仅有政治上的人身控制还不足以控制人们的意志，必须辅之以经济手段才行，这就是历代政府奉行的弱（贫）民术。
弱（贫）民术的主要政策就是重农抑商，其根本主张是以农为本，限制工商业的发展。这是中国历代专制王朝最基本的经济指导思想，其目的就是把广大人民强行束缚在土地上，达到随时可以为统治者所驱使的目的。
重农抑商政策产生于战国时代，在商鞅变法中将重农抑商政策第一次明确提出，并以此作为大力推行农战方针的基本内容付诸实施。以后中国历代统治者都将其作为治国的不二法门。
早在2000多年前，人们就知道“用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门”的道理，重农抑商人为地抑制了人们发财致富的通道。那么，历代为什么要不遗余力地“重农抑商”，甚至“殴民归农”呢？
以私有制为基础的自由商业，可以增加社会的横向联系，打破彼此隔绝的地域界限，在各个独立的社会个人之间架起互相勾通，互相依存的桥梁，在追逐利润这只“看不见的手”的作用下，协调各行业各部门各地区之间的生产和消费，促进商品与货物的流通，从而积极地促进社会的发展和社会财富的增加，而社会财富的增加又必然导致人民生活水平的普遍提高，从而增加其受教育的机会，促进科学、技术、艺术的发展，而人民文化素质的普遍提高又必然导致对专制统治的否定与反叛。
自由商业活动对社会所起的作用效果，恰恰与集权的专制统治形成尖锐的对立，集权统治要求人民空间位置凝固，彼此之间杜绝横向联系，保持小农经济的统治地位，以实施人身控制和弱（贫）民术，自由商业活动尊崇的是等价交换的价值规律，其基础是金钱面前人人平等，与等级制，特权制是水火不容的，而且商业可以促进人力，资金，技术，信息，商品等的横向流动，这又是对人身控制的极大危害，势必威胁专制制度的根基，统治者不遣余力地抑制它的发展就不足为怪了。
中国历代统治者有一种天生的政治直觉，自由经济发展壮大后一定会冲毁作为专制统治基础的愚民术和贫民术这二条大堤，终至淹没，埋葬专制统治制度，所以不遣余力地将其控制在摇篮状态，这种直觉深具眼光，从西欧资本主义的发展即可明见这一点。
西欧资本主义的发展始于十五世纪，由于欧洲特殊的地理环境和历史传统，自由商业一向比较发达（英、法等国历史上的“重商主义”学派甚至认为财富直接来自商业活动），商人在逐步控制了金权之后，更进一步要问鼎政权，终致设置议会，监督国王，并成为维护商人以及中产阶级知识分子的工具，由此导致了代议制的产生。从而大大打击、限制了国王、贵族的特权，并将其行为置于法律的监督之下。
中国重农抑商政策的主要措施包括:第一，统治者反复强调农业为本业，商业为末业，强化本末意识，抹黑商人的形象，从日常生活方面对商人进行限制，对其服饰、建房、乘车都有歧视性规定，贬低商人的社会地位；第二，在土地问题上，采取抑制兼并的政策，防止农民大量破产，稳固农业生产基础；第三，强化户籍管理，限制人口流动；第四，从多方面限制商人和商业活动:一是限制商人的政治权利，堵仕途之路，不许其后代做官，二是利用税收制度惩罚商人，如西汉商人的算赋加倍；三是对暴利行业采取官营（史称“官山海”），直接由国家垄断经销，不许商人染指，中国历朝历代主要是实行盐铁官营，因为这类商品需求量大且无价格弹性，官商以垄断价格取代其市场价格，人民的财富被源源不断的搜括掉却毫不知觉，人民的血汗流入国库百姓却感受不出痛苦，反而认为是君主关心民瘼，为他们解决生产和生活中的困难，而对其感恩戴德。此谓:“见予之形，不见夺之理，而民爱可洽于上也。”此乃一箭双雕之策:抑制任何私人力量的崛起，确保专制制度的稳定；造成资本国有，取得巨额垄断利润，掩盖经济上对人民残酷掠夺的实质。
经济活动中的生产，流通，消费，分配四个环节必须互相配合，互相融通，才能互相促进，工商业为农业生产提供必要的技术，资金，信息等，农业才可能发展，进步，人为将其对立起来是严重违反经济规律的行为，绝对不可能达到繁荣经济的目的，表面上看重农抑商似乎是为了重农，其实从抑商的实际效果看，它不但没有促进农业生产的发展，反而使农业变得死板和僵化，长期停滞于简单再生产状态。
由于国家强行堵塞了经商致富的渠道，在即定的约束条件下（“利出一孔”），作为一个理性的人，一个有才华的青年想要出人头地、名利双收，只有唯一一条现成的道路，即为专制君主服务（入仕或做官）。做官成为实现人生价值的唯一及最佳方式。而除了“入朝为官”，其他一切职业都是低贱的职业。中国古代士、农、工、商由高到低的排列顺序，正反映了这一理念。由此形成中国社会的一大特色:“官本位”。
所谓'官本位’，简单地说，就是以官为本，一切为了做官。
君主独裁专制制度的核心是人身控制，而其实现的基础和保障就是权力，权力的内涵不仅仅是支配人，而且也包括由其转化的不可计数的直接的经济利益。专制制度全仗各级官吏来维系，掌握权力的官吏就成了特殊人物，官大者威风赫赫，权倾一方，官小者也是养尊处优好处无数，官之身价与神秘，就在于他们手中的权力以及由此而获得的各种特权与实利。官位成了最有价值的无形资产，权力成了财富的代名词。权力是比贷币更具流动性，更方便的一般等价物，或者说，中国社会的特征是政权支配金权，孔方兄只配做印把子的仆从。中国特殊的社会形态导致投机政治比直接从事经济活动，能更好更快地聚敛财富。吕不韦正是参透了这一点，才将异人视作“奇货可居”。
追求名利是人的天性，而出人头地，名利双收的捷径便是做官，官越大，获利越厚。官位权力和财富构成奇妙的“三位一体”，财富的多少取决于官位、权力的大小，正是基于这一点，人的价值实现的最佳途径就是做官，光宗耀祖，青史留名的最好方法也是做官。升官发财的意识浸透了国人的灵魂。
几个世纪以来，在中国人中流行着一种称为“升官图”的游戏。这种游戏使用的工具包括一个骰子和标有从普通学生到政府宰相各个等级位置的图案，每个参加者通过掷骰子决定是升级还是降级，在官梯上爬得越高，就会从等级低的人手中赢得越多的钱。这种游戏的参加者不仅是识字的人，一些文盲也乐此不疲。
反过来看，没有权力作后盾的经济利益也是靠不住的。西汉武帝时，由于长年对匈奴作战，导致国家财力枯竭，雄才大略的刘彻便向商人开刀，发布了著名的“告缗法”诏令，鼓励全国商贾之家的奴仆告发其主人的偷漏税行为，偷漏一缗（一缗即铜钱一千文），即成罪状，要抄家查产，充军发配，此举一下使汉武获得无数财政收入，同时使商贾们彻底破产——“杨可告缗遍天下……于是商贾中家以上大抵破”（《汉书食货志下》）。这是赤裸裸的政治掠夺。
历史上唐玄宗、唐肃宗、唐德宗也学着刘彻这一套，不过，他们要稍稍文雅些，名为“借商”，每次借款达数百万缗，结果自然是“刘备借荆洲——有借无还”了，谁还敢斗胆向皇帝讨债。
林彪得其神髓，将其简练地总结为:“有了政权，百万富翁、千万富翁，一夜之间就可以打倒。”
简言之，作官是最赚钱，最安全的买卖。所以中国发了财的商人要捐官:既为求自保又为图发展。所以历史上胡雪岩之流的红顶商人大行其道，至今被奉为成功商人的楷模。
人身控制的直接后果就是，任何人要生存和发展，就不得不依附比自己更强有力者，由此形成中国社会的另一大特色——人身依附。
按每个人的政治经济地位的差别，全国上下形成一个等级依附系统，只有一个例外，即皇帝，因为他是权力的母体。后妃、臣僚依附皇帝，地方官依附京官，小官依附大官，奴仆依附主子。被依附者对依附者有着生杀予夺的权力（所谓“身怀利器，杀心自起”），依附者的物质利益直接源于被依附者，依附者被人依附，被依附者同时又是依附者，而且大系统中有子系统，子系统中又有子系统，人身依附成为人际关系的普遍形式。
正是由于人身依附，各级官僚无法成为独立的政府官员，而只能是帝王的代理人或家奴，同样，因为一个人的收入和升迁与自己的顶头上司有着密切的关系，得罪上司的代价是巨大的，又由于这样的官僚有为数众多的替代品，因此，下级也永远只能是上级的工具，而以人作的工具的全部价值就在于听话（好使不好使），而不在于这工具本身有多大价值。
中国的官僚政治有一个致命的遗产——层层任命制。官吏不是经由人民选举产生的，而是由上级发现、任命的。官吏不是为事业服务，而是为长官或上级服务。中国官吏的最大特色是“做人”，官吏的考核与任免，主要不在于他们有多少政绩，而在于他们与上级的密切程度，搞掂了上级，就等于戴稳了乌纱帽。于是，“报喜不报忧”，上交则谄（谄媚），下交则渎（轻慢），就成了官场的常态。
人身依附的格局，使下级只对上负责，下级绝对服从上级的做法，必然导致残酷的反达尔文优胜劣汰进化规则的逆向（精英）淘汰。
所谓“逆向淘汰”或精英淘汰，是指在政治、学术领域的精英，一些真正德才兼备的精英人才往往会遭冷遇、排挤甚至打击、压制。那些有独立思想或独特见解的人才，他们往往会因为自己的优秀而在生存竞争中首先被淘汰出局，而一些缺乏能力、没有自己观点的庸人，他们反而因为善于钻营附会而成为“适者”顽强地生存下来。苏辙先生形象地将其称为“君子斗不过小人”规律。
“淘汰”制本是人类社会选拔人才的最有效机制，即通过某种竞争规则，选拔优胜者，淘汰劣败者。“逆向淘汰”则不然，它是将优秀的拔尖人才淘汰掉，而那些善于阿谀逢迎的庸人反而成为“适者”生存下来。究其原因，在于人的天性。人性的一个艮古不变的弱点就是喜欢听好话，精英们往往仗着自己的才气而不屑于钻营，庸人们则非拍马逢迎无以生存，这就决定了后者必然要把全部的资源用在迎合上级上，在人身依附的格局下，作长官的显然更欣赏后者的表现，他们自然会获得更多提升的机会，这样逐级淘汰的结果，必然是庸人们大获全胜。因此，在“利出一孔”的社会，淘汰精英就是最大的政治。特立独行的精英人才被扼杀，整个社会必然万马齐喑。
“利出一孔”的制度安排，使中国的官场成为一个巨大的人才黑洞，将天下精英统统吸引到其中，唐太宗李世民就曾喜形于色地说过“天下英雄入吾彀中矣”。广大的士人（知识分子）要想出人头地唯一的渠道便是做官——因为:“人生世上，除了此事，就没有第二件可以出头”。
无数的精英挤在入仕这唯一的独木桥上你争我夺，兵戎相见，竞争自然残酷绝伦，在这种没有底线的生存斗争中，一般只有厚黑者胜出，结果，人格高尚的人往往要败在人格低下的人手里；受教育程度高的往往要败在受教育程度低的人手里；说真话的人往往要败在说假话的人手里。这就是“逆向淘汰”或精英淘汰的根本原因。
中国人向来有窝里斗（内耗）的老传统，窝里斗的残酷与大规模地糟蹋人才世所仅见，人们往往简单地把它归为民族的劣根性，似乎这是中国人的原罪。毛泽东就有一句家喻户晓的名言，“中国有六亿人口，不斗行吗”？为什么窝里斗在中国千百年来生生不息的强大，为什么中国人会产生“与人斗其乐无穷”的妖魔鬼怪思维，唯一的解释是“制度”使然。世界上只有劣等的制度，没有劣等的民族。
中国这样的农业大国，人口多，产业少，发财的机会更少，大家都在准饥饿线上苦巴巴地过日子，向有限的资源和收获竞争。人们常说，“同行是冤家”，在一个别人的成功就是自己的失败的社会，这确实是一个真理。如果一百个人中每一个人都有一个不同的发财机会，那么由于劳动分工，他们会相安无事，彼此间还会互惠；而如果一百个人却只有一个发财机会，他们就必然不得不为此大打出手。民间形象的说法就是“槽里无食猪拱猪”。在社会财富存量一定的情况下，参与分配者愈多，则竞争愈激烈，这乃是从古至今中国社会政治斗争惨烈万分，宦术出神入化，社会动荡不宁，人民贫穷愚昧的根本症结之所在。
人身控制和人身依附的后果，使个人既无独立的政治地位，又无独立的经济地位，即使获得的物质利益也是不稳定的，随时可以化为乌有，历代开国功臣的悲剧就根源于此。
韩信、白起、伍子胥、文种等等，都是人们熟悉的历史上有名的将军谋臣，为其帝王立下过汗马功劳，然而，他们的结局都很悲惨，功盖天下却无生存的权力。这一类“功盖天下者不赏，勇略震主者身危”的悲剧充斥于中国历史，与中国社会共始终。为什么他们都逃不脱“兔死狗烹”的悲惨命运？答案就是人身依附。没有受法律保障的人身自由，没有神圣不可侵犯的私有财产权，在中国，除一人外，任何人都无法成为自由人。
财产权是宪政的基石、人权的屏障、市场经济的核心，社会繁荣的枢纽，是人类谋求生存与发展的基本权利，也是维系人类自由与尊严的根基，政治文明的温床。
人们总是抱怨知识分子缺少风骨，所谓“皮之不存，毛将焉附”，说的就是中国知识分子千年之病，千年之痛。归根结底，知识分子这一悲剧角色的罪魁祸首就是“利出一孔”的制度安排。自秦始皇统一中国之后，中国知识分子就变成了依附在专制政权之上的“毛”。在一个政府是唯一雇主的社会，一个人一旦被政府机关列入黑名单，就只能毫无反抗地任其处置，因之，在这种社会，所谓士人的独立人格，所谓言论自由，思想自由以及人身自由等等只能是痴人说梦。
尊严与饥饿无法友好相处。社会的铁则是:主宰一个人的薪给，即可主宰其意志。没有独立的经济权利，就没有独立的政治权利。只有有了稳定的经济收入，才能有独立的人格和完整的意志。经济上不独立，靠巴结混饭吃，道德上就很难守节。而个人失去独立之人格，思想听命于他们的核心人物，不问是非，党同伐异，根本无法产生公民社会。
“公民社会”是一个自然演进的理念。起源于古代希腊和罗马，起初是指那些享有公民权的城邦公民的社会政治生活。到了公元十三、十四世纪，公民社会演变为西欧独立于封建领主体制之外的商业城市文明，意味着不受封建义务和神权的桎梏的世俗的自由空间。到了思想启蒙阶段，公民社会的内涵逐渐趋于丰富，加入了政治民主、权力制衡、社会契约、思想多元等内容，成为独立于国家的私人领域和公共领域（私人领域指以市场为核心的经济领域，公共领域指社会文化生活领域），以一系列独立的民间组织、政党、社团、俱乐部、沙龙、学校、教会、工会、行会、通讯、出版、新闻、慈善机构等作为自身存在形式。公民社会介于公民与国家这两极之间，既是联系公民与国家之间的纽带，也构成了对公民个体的保护屏障，同时对政治国家形成了有效的制约。
英美等国成熟的（或者说是相对成熟的）公民社会，是建立在约翰洛克的“社会在国家之上”的理念之上，因而社会力量强于国家力量。个体的公民是现代国家中最小的单元，公民社会则按照非强制、非暴力原则调节公民个体间的关系，自下而上、自小而大地组织形成若干更大的单元，从而具有个体公民所不具备的力量。成熟的公民社会不仅具备若干个组织的有形力量，而且还因为公民个体中对私人空间和公共空间不受侵犯的信念而拥有无形的力量，并化解掉大量公民个体之间的矛盾，使之难以孕育成只有使用暴力才能解决的问题。可见，一个发育成熟而完善的公民社会，不但可以有效地抵御来自政府权力对公民的侵犯，避免政府“权力无边界”的情形出现；而且也会起到社会稳定的调节器的作用，从而也就使得潜在的极权主义者的回旋余地大为缩小。
中国从来没有形成一个独立于政治国家的公民社会，有的只是“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的典型臣民社会。中国的政治体制是一种缺少变化的，不允许出现内部竞争对手的铁板式的政治结构。政府从不允许独立自治的社会组织机构产生，并逐渐发展出一个稳定的领导层，以及一个能适应现实和吸取经验与历史教训的传统。另外，中国也没有可比之于西方天主教会之类的拥有长达十几世纪的宗教信仰和世俗智慧的宗教组织这样一个具有自我管理能力的组织。
国家作为一个生产安全和秩序等公共产品的完全垄断者，对一切独立于官府的力量采取禁绝策略，拒绝给民众自由、民主和基本人权。民众缺少民主锻炼，民主意识及民主素质低，没有协商、妥协、宽容的训练，就无从产生健康、理性和坦率沟通的政治文化，社会自治无从滋生，民众缺乏自组织能力，成为一盘散沙。社会的稳定全靠行政权力将人民强行粘和起来，采取高压政策，社会管理陷入“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收……”的恶性循环。
面对民众的政治诉求和抗争，政府习惯于采用政治高压敉平社会反抗，由于没有正常的沟通与发泄不满的渠道，一旦出现暴力冲突，平常在高压统治下沉默驯顺的的羔羊们就变成了破坏成性的暴徒（乌合之众人人都想搭便车而不受惩罚），陷入以暴易暴的怪圈，发展到极端就只有天下大乱一条路。
西方国家有长期的社会自治传统和合法的反对党，它们的在野党被称为“忠诚的反对派”，是防止政府危机演化为全面社会危机的有效防火墙。2005年4月23日，意大利总理西尔维奥贝卢斯科尼组成第二次世界大战后第60届政府，50年间，意大利发生好几十次政府危机，政府的平均寿命不到一年，虽然政府更迭频繁，但对民众和社会生活基本没有大的影响。其他像法国、英国、德国等也发生过频繁的政府更迭，人们早已习以为常，民众的生活基本没有大的影响，该干什么还干什么，这在中国是无法想象的。中国自古就有“三日无君，则惶惶如也”的说法，政府垮台了，非天下大乱不可。
中国没有合法的反对派存在的空间，更没有西方国家的所谓随时可以接管政府的“影子内阁”，当社会出现重大危机时，不可能有现成的替代品（自治机构或组织）替代原有的秩序提供者，以维持秩序，实现权力的和平转移、政府的平稳过度和更替，唯有打碎现有的国家机器，在付出昂贵的代价后重建社会秩序。这是一种没有刹车装置的制度，一旦启动，终将不可挽回地自动毁灭。
权力导致腐败，绝对的权力，绝对导致腐败，这是人类社会的铁则。历史反复证明在独裁专制这种体制下，即使有卓尔不群之士，也难以阻止腐败的蔓延，这不是个人聪明才智的问题，而是制度问题。
专制制度让统治者享有各种各样的特权，过着养尊处优的生活，须不知特权实乃统治者堕落、退化的陷阱，政治上的近亲繁殖（“世胄蹑高位，英俊沉下僚”），没有竞争对手，执政能力必然退化下降；既没有权力制约，又没有舆论监督，统治者必然腐败堕落。贪污腐败是一种政治行为，非但不能创造任何财富，反而破坏正常的经济活动，减损社会财富，其实质无异于公开抢劫。
专制制度下的官吏是与作为草食动物的民众不一样的肉食动物，官吏与其治下的民众的利害关系短暂脆弱，比分封的贵族更不关心百姓的死活。作为皇帝的代理人，必然产生道德风险。由于官吏拥有“合法伤害权”及信息优势，官僚体系中的每个活动主体都处于徇私枉法的诱惑和激励格局中，抑制这种对专制帝国有害的激励从技术上是困难的，从利害关系上是难以指望的。腐败被称为“政治之癌”，会自我强化，加速扩散。历史上每一个王朝末期，贪污腐败都达到无药可救的地步，贪官遍地，货贿公行，官吏们贪贿枉法，敲骨吸髓，竭泽而渔。
中国“不孝有三，无后为大”的人口思想，促成人口按几何级数增长，天下承平日久，当人口存量超过土地的负载能力时，必然产生淘汰过剩人口的压力。人口压力是一把双刃剑，它是内外冲突、政治动乱和衰落的一个重要因素。对生产资料的激烈竞争，一方面使小农破产，破坏了专制制度赖以生存的经济基础，另一方面又把大量人口逼入了在生存竞争中占据优势地位的官吏集团，加剧了官僚集团的腐败与膨胀趋势，“食之者众，生之者寡”，人口和财政的双重压力，使得民不聊生，生存无以为继。而维持生存的底线是一条血线，突破底线必然导致流血——下层民众博命以自保。后果就是社会动荡，天下大乱，最后是既有的秩序解体。
在旧的秩序解体到新的秩序确立之间，是长期的军阀混战，民众则成为对立阵营的人质，被胁裹着互相杀戮。几十上百年的长期征战，造成对人口、文明、财富、环境的巨大破坏。为改朝换代而进行的征伐，是赤裸裸的弱肉强食，加上巨大的诱惑（“江山如此多娇，引无数英雄竞折腰”），这种斗争遵循的是最厚黑者胜出的铁则。天下是打出来的，权威是杀出来的。默默无闻，不名一文的混混无赖要成为人人膜拜的对象，唯一的硬通货就是人头和鲜血。
经过几十年，上百年的混战，尘埃落定以后，新的秩序怎样建立呢？认知心理学和组织理论告诉我们，在复杂社会中的个人大都倾向于坚持自己已经形成的见解。人的世界观和价值观有强烈的学习效应，这是一种正反馈。继起的王朝在政治遗产上可以继承的最佳选择和模式仍然是“利出一孔”，历史和人一样，都有沿现成的路径行进的惯性与本能，所谓萧规曹随，就是指文化上这种按既定的模式应对相似局面的自觉行为。
美国经济史学家道格拉斯诺思站在制度学派的立场，提出制度变迁的“路径依赖”一说。诺思认为，制度变迁存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，就会在以后的发展中得到不断的自我强化。“历史表明，人们过去做出的选择决定了其现在可能的选择”。已建立的制度会千方百计地维护自身的存在，选择某种制度容易，但放弃却很困难。
路径依赖有不同的方向。一种情况是某种初始制度选定以后，具有报酬递增的效果，促进了经济的发展；其他相关制度安排向同样方向配合，导致有利于经济增长的进一步的制度变迁。这是一种良性的路径依赖。另一个情况是某种制度演变的轨迹形成以后，初始制度的效率降低，甚至开始阻碍生产活动，那些与这种制度共荣的组织为了自己的既得利益而尽力维护它。此时这个社会陷入无效制度，进入了“锁定”状态。这是恶性的路径依赖。
如果用诺斯的“报酬递增－路径依赖模式”来分析政治过程，可以发现政治中同样存在着报酬递增、自我强化和路径依赖现象。
政治活动是集体性的，其建立成本高，政治活动受制度的约束更为经常和强烈，对制度的依赖性更强，从而导致了个人和组织均有强化既存制度的倾向；政治的复杂性和低透明度使得人们对政治行为的后果难以预料，在预期不明的情况下，发起制度变迁是不明智的，为了避免承担高成本，政治行为者倾向于维持已有的制度，即使这种制度已经处于低效状态；在政治过程中观念的转变是非常困难的，个人关于社会的认识一旦形成，就很难改变，其原因是世界观和价值观的建立成本高，个人对政治一些基本看法，从意识形态到对政府某些具体方面的理解，或对政治团体和政党的态度，一旦形成，通常是非常难以改变的；制度和政策的制订者总是希望限制自己的后继者，因为政治家担心自己的对手会在将来掌权，为了保护自己，他们使现存的制度难以改变，结果使得甚至连他们自己也难以改变制度，政治的这一特性使得制度从一种已形成的路径中摆脱更为困难。
尤其重要的是，政治权力的分配在社会成员中是不平等的，当某些人居于支配他人的地位时，他们倾向于利用所掌握的权力来强化自己的地位。政治竞争的结果是“赢家通吃”，对于当事者来说，或者是全得，或者是全失，没有其他选择。政治博弈的这个特点使得掌权一方倾向于全力维护自己的既得利益，其结果是制度的自我强化。政治中的路径依赖现象是历史的常态。
“利出一孔”的政治实践，使最高统治者统治着会说话的动物，享尽人间奢华极乐，食髓知味，任何人只要坐上龙床，都会毫不含糊地照此办理，习惯成自然，文化上的获得性遗传，使“利出一孔”的思想成为中国政治文化的显性基因，虽然王朝不断更替，但政治治理结构与模式却反复克隆。从本质上看，所谓的改朝换代只是一种简单的（边缘人群与中心人群的）置换反应，改变江山姓氏之举，除了为少数人提供了政治游戏的极品享受而外，对芸芸众生究竟有何裨益？难怪古人要发出无奈的感慨:“伤心秦汉经行处，宫阙万里都作了土。兴，百姓苦；亡，百姓苦！”
几千年的中国历史逃不出《三国演义》扉页上的第一句话，“天下大势，分久必合，合久必分”，政权兴亡的过程往往有一个显著的特点，那就是“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，而且这个过程从古至今，周而复始，形成了任何政权都跳不出的兴亡周期律怪圈（金观涛先生称之为“超稳定结构”）。人们在百思不得其解之下，只好把这个似乎不可抗拒的怪圈归因于中国人的宿命，然而，通过以上分析，我们不难发现，“利出一孔”才是中华民族周期性治乱循环悲剧的总导演。
“国家往往确定规则以使统治者及其集团的利益最大化，然后在一定的约束下设计出降低交易费用的规则”。制度建设的成本无疑是高昂的，但是一旦建立起来，利益集团只要付出很低的维护费用就行了。中国的政治文化，发轫于春秋战国，定型于秦汉，虽然汉以后文化上“独尊儒术”，但在政治层面，却是“外儒内法”，管仲的“利出一孔”思想，实在是为统治者量身定做，让他们在实践中用起来得心应手，爱不释手，成为历代治理国家的根本国策。中国政治文化的这一特色，让中国人跌入“管仲陷阱”几千年，陷入恶性的路径依赖。尤其悲哀的是，只要中国特色的这一政治文化基因不发生（自发或诱发）突变，同样的政治生态就会反复克隆，中国仍将陷入残酷而又无奈的历史宿命。
英国经济学家约翰梅纳德凯恩斯，在其划时代的巨著《就业利息和货币通论》的结尾写到:“经济学家以及政治哲学家之思想，其力量之大，往往出乎常人意料。事实上统治世界者，就只是这些思想而已。许多实行者自以为不受任何学理之影响，却往往当了某个已故经济学家之奴隶。狂人执政，自以为得天启示，实则其狂想之来，乃得自若干年以前的某个学人。”
在汉语中，管仲与管总谐音，管总者，总管也。从历史的演进来看，管仲的思想对中国历史和文化的影响绝对要比他在历史上的名气大得多——孔子就曾经发出由衷的感叹:“微管仲，吾其被发左衽矣”。一个超级天才，为了统治的方便，在他所处的时代的一项天才发明，却陷其子孙后代于无法摆脱的困境，成为中国社会的一个千年陷阱，恐怕是他始料未及的吧。
自秦始皇统一中国之后，中国知识分子就变成了依附在专制政权之上的“毛”。在一个政府是唯一雇主的社会，一个人一旦被政府机关列入黑名单，就只能毫无反抗地任其处置。因此，在这种社会，所谓士人的独立人格，所谓言论自由，思想自由以及人身自由等等只能是痴人说梦。
特别补充一下:带来结构性通货膨胀的"收买"体制实际上也是某种程度上的”利出一孔“,其所收买的不仅是已经在体系内的那些人，还有大批在外面削尖了脑袋想挤进这个体系里来的人（收买这些人倒不需要花费分文，只要给他们一个令他们艳羡的景象，和给他们一点点希望。），收买效应远比看起来要强的多。所以常常出现一种有讽刺意味的局面:特权阶层中偶尔有人士由于良心发现等原因要改变现有机制，而还在下层苦苦奋斗要爬上这一阶层的人反倒大多是现有机制的铁杆支持者。诺思真是天才，制度的规模效益递增和路径依赖，可以说是解释了很多历史问题。本人也是如同醍醐灌顶。一套看起来很不合理的机制为什么事实上却有远远超出预估的生命力？答案就在这里。制度的规模效益递增和路径依赖，这也从理论上解释了为何很多看起来合理的改革根本无法施行。结构性通胀，是无解的难题，除非是凤凰涅盘般的浴火重生，由于制度的规模效益递增和路径依赖，想在现有体系上进行任何有效的改革都只是徒劳的幻想。
一直有一个谎言在国内流传，说俄罗斯是因为分了国有企业才造成了经济崩溃。事实根本不是如此。苏联在经济上其实早已经破产，只不过由于高压控制而使得很多危机暂时没有完全暴露出来而已，苏联一崩溃，经济上的破产局面就暴露无疑。而由于由于苏联体制本身的腐朽，很多官员趁着崩溃的混乱通过巧取豪夺的手段获得了大量所谓的国有财产。同时人民由于生活贫困，同时也缺乏市场经济的知识，把手里分到的股票贱卖了。而某些旧官僚借机收购这些股份，大发横财。所以祸根在苏联，而不是俄罗斯的改革。
在中国，有太多的谎言。阻止老百姓正常的思考。天天讲苏联解体的教训，又有多少人了解苏联解体的真相？你可以到俄罗斯和东欧去问问:有几个人怀念苏联？（我们要承认，有不少俄罗斯人怀念那广阔的国土，俄罗斯人对土地的贪婪那是举世闻名的，但绝对没有几个人怀念苏联那套体制）可以说苏联解体对他们大多数人而言是大快人心的事情。但是改革也不是田园诗般美妙，俄罗斯的改革走了太多的弯路，民主传统十分脆弱。长期的落后的政治体制下对人们思维和行为习惯的毒害，使得民主建设成为一项艰巨任务（就连叶利钦自己都曾经炮轰议会，强迫议会屈服于他的意志），直到今天，俄罗斯仍然徘徊不前。
把国有企业的股份分给全民，完全是一件正确而且正义的事情。俄罗斯是突变式地进入市场经济，他当时连股票市场都没有，从一片空白中突然建立起另一套全新的经济体制，从而产生了混乱；而我们已经有了相当程度的市场经济改革，完全可以避免这种情况。个人以为可以采取股票基金的形式，将国有企业的股权打包，然后分割成基金份额分给大家。可以直接在现有的证券交易平台上转让交易和派发红利。
上将高尔查克这部电影大家看了没有，这部电影在俄罗斯拿了去年的票房冠军。这部电影代表了俄罗斯现在的主流价值观。俄罗斯人自己都认为改革是正确的事情（当然不否认改革过程中有不合理的事情，但这也很大程度上要归咎于前苏联那套官僚体制，而不是改革本身）倒是某些人自作多情地一厢情愿。对俄罗斯改革进程的别有用心的歪曲解读，在中国蒙蔽了很多人。如果说使中国的改革延迟了十年也不为过。但正如林肯所说:你可以在某些时候欺骗所有人，你甚至可以永远欺骗某些人，但你无法永远欺骗所有人！
苏共可以说是唯一一个在自己的葬礼上大发横财的政党。它为什么能大发横财？正是因为苏共的官僚特权和不公正不透明的暗箱操作体制。难道这些官僚在这之前就不是在享受着特权？当普通百姓为了一小块面包都要排队或凭票时，他们在特供商店里享受着充裕的商品供应。改革之际，他们利用权力将自己的特权一次性变现而已，这也要归咎于改革？不管如何，至少改革以后苏联不再有特供商店。老百姓也不再只有在官僚体系里往上爬才有希望获得高质量的生活水平。很多人别有用心把造成俄罗斯后来的悲惨局面推到改革身上，把崩溃前苏联描绘得贴了金一样。难道苏联人都是傻子？如果不是搞得生活都过不下去了他们会冒着生命危险走上红场面对坦克？如果不是苏联的威信在国内严重衰落士兵们会倒戈而站在人民的一边？前苏联的保守官僚可是发动了政变来挽救苏联的命运的,但是这些高高在上官老爷发现他们根本得不到支持，苏联那套体制和他们自己都已经被人民抛弃!俄罗斯的改革有挫折和教训，但是俄罗斯后来悲惨局面的罪魁祸首不是改革，而是苏联！
多年以前，林语堂先生曾经这样评价某些国人：本身就处在社会的最底层，利益每天都在受到侵害，却具有着统治阶级的意识，要在动物界找到这么愚蠢的东西几乎不可能。这句话放到今天，还是何等的刻画得入木三分。
管仲“官山海”政策简评
管仲（约公元前730年-前645年），我国春秋前期的一位著名政治家和理财家。公元前685年，齐襄公死，齐桓公即位齐国国君，任命管仲为“上卿”，使之“任政相齐”，委以综理国家重任。管仲执政40年，系统地实施了政治、经济、军事诸方面的改革，使齐国崛起于当时其他诸侯国之上，辅佐齐桓公“九合诸侯，一匡天下”，成为“春秋五霸”之首，实现了富国强兵的目标。
管仲执政创行了多项新的国家政策与制度，其中经济政策和制度的创新实践尤为出色，为齐桓公的霸业奠定了坚实的物质基础。“官山海”政策是管仲当时创行的重要的国家工商业政策。“官山海”中的“山海”，意是“山海之藏”、“山海之业”、“山泽之利”，主要指藏于大海中的食盐和藏于山岭中的铁矿两项重要资源。“官山海”则是实施制盐业和冶铁业的国家垄断性经营，实施食盐和铁器的国家专卖。食盐和铁器是人们日常生活和生产所必需，却又不能随地生产随时取用，而非依靠市场供给不可的特殊商品。所谓“无盐则肿”，“十口之家，十人食盐，百口之家，百人食盐”，说的就是食盐对于人们日常生活不可或缺的重要性及其巨大需求量消费量，经营食盐产销的利润十分丰厚。当时，冶铁业水平已较高，能够铸造各种农具和砍伐工具，广受市场欢迎，需求量大，冶铁铸器也已成为很赢利的行业。在管仲执政以前，齐国允许私人经营盐铁业，由国家征收部分税收，盐铁业利润大部分由私人业主所得，政府所得并不多。
管仲曾长期经商，对食盐和铁器两种商品的特殊性及其销量大、利润高的特点有着清楚准确的认识。管仲执政后，站在国家立场上，为大力充实国家财政，增强齐国的经济实力，决定将利润丰厚的盐铁行业控制在政府手中，废止先前允许私人经营盐铁业而由国家征收部分税收的政策，转而实施制盐业和冶铁业的国家垄断性经营，实施食盐和铁器两种商品的国家专卖，此即所谓“官山海”，既“官山”又“官海”。
据学界研究，当时“官海”即制盐业的国家垄断性经营和食盐专卖的具体做法是，准许平民采伐枯柴，煮海水生产食盐。所产食盐，一部分以税收的形式由政府征收，余下的统统由政府收购。以征税和统购方式积存起来的食盐，全部由政府掌握控制，再由政府具体组织食盐的运输和销售。当时齐国已经建立了较为严密的户籍制度，食盐销售实行“计口售盐”的办法。《管子·海王》载:“终月，大男食盐五升少半，大女食盐三升少半，吾子食盐二升少半。”大男、大女，指成年男女；吾子，指小男小女；少半，为三分之一。食盐的具体销售就依据户籍册，按照户内人口的实际情况定量分配销售。食盐的销售价格，与政府从煮盐平民手中收购的食盐的价格，有一个较大的价格差。通过这个价格差的获得，政府从中取得丰厚的财政收入（煮盐平民将一部分产盐作为赋税无偿交给政府，政府对这一部分食盐的销售，所得则为纯收入）。在这里，食盐的销售价格显然是一种政府垄断价格，价格差的获取显然是一种政府垄断利润。概要而言，“官海”的具体运营方式是平民煮海水生产食盐——所产食盐由政府征税和统购——全部食盐再由政府运输并“计口售盐”。
“官山”即冶铁业的国家垄断性经营和铁器专卖的具体做法是，私人开矿冶炼进行生产，由政府和私人分成:“量其重，计其赢，民得其七，君得其三”，即“铁作为原料，按重量给官府白拿三成，以充赋税。铁的制成品由官府统一收购，计算其所得利润，也以三成归官府。铁器全由官府通过所属的官贾销售，按户籍编制，供应给农家。售铁器时，销价适当增加，以代征税。如1根针加1钱，1把剪刀加6钱，1个铁耜加10钱，卖30根针或5把剪刀、3个铁耜，就等于收一个人的人头税。”“官山”的具体运营方式与“官海”相似，显然也是一种政府垄断性经营，政府所得也是一种垄断性利润。
这种“官山海”的政策及其实施，表面看来国家没有另外增加税种或提高税率，不致引起社会民众的骤然反对，实际上通过盐铁业产运销的政府垄断性控制和运营，对社会民众（盐铁生产者以及消费者）进行了普遍性和强制性的掠夺，很隐蔽很巧妙地获取了巨额财政收入。从国家统治利益着眼，“官山海”政策确实是一种很高明的增加国家财政的有效方式，是处理国家与民众“取予关系”即利益分配关系的一种上佳模式，即所谓“民不益赋而国用饶”。“官山海”政策的推行，盐铁垄断利润的获得，迅速增加了齐国国家财政，为齐桓公的霸业奠定了坚实的财政基础。“官山海”政策，是中国历史上首次官营国有垄断盐铁业运营，其运作理论和具体实践对后世王朝国家经营管理垄断行业提供了初步成熟的理论指导和模式借鉴，产生了重要历史影响，成为多数王朝解决国家财政危机的一项法宝，如西汉汉武帝实施“盐铁官营”政策，唐朝刘晏推行“榷盐法”等，就都借鉴了管仲的经验。
在看到“官山海”政策对国家财政的积极成效及其意义的同时，也应该看到其运作实质和所产生的消极影响。与以前允许私人经营盐铁业，国家只征收部分税收，盐铁业利润大多归于私人业主的政策相比，“官山海”政策显然是一种强制性的制度变革，政府不再允许私人自主地经营盐铁业的生产与运销。“官山海”政策下，私人不能再从事盐铁产品的运销，只能从事盐铁产品的生产，但这时的生产已经变为政府控制下的生产，所产盐铁由政府以赋税、统购和分成的方式，全部收归政府掌握控制，再由政府进行盐铁产品的运输与销售。这样，政府就全面掌握了盐铁产品的控制权、生产权和运销权。显而易见，“官山海”政策废止了原先的政策，强制性地改变为由政府垄断经营盐铁业，从而改变了盐铁业的所有权归属和产运销方式，夺私有为官有，变税收为垄断，本质上是一场盐铁业的国有化改造。结果，政府大大增强了其经济职能和财政汲取能力，获得了巨额财政利益，支持了国家统治，而原先的民间私人盐铁业由于生产权、运销权的被控制和被剥夺，丧失了运营自主权和利润空间，其发展势必遭受严重损害。管仲之后，“官山海”政策对国家财政有利、对民间私营经济不利的双重效果，成为许多王朝国家实施“盐铁官营”的明确目标，发挥了突出的“抑商”成效，对中国传统经济发展和社会发展影响重大。
《盐铁论》：政治权力如何取得经济主导权
《盐铁论》一书，正是中国轴心时代过后，经历数纪战乱，走向真正意义上的大一统时候出现，乃千古一书，其中妙旨，于今视之，意义可观。而侯外庐先生亦有言直接从经典阅读为思想史研究之基本，由此，作此笔记，以不才之心，揣测前人遗说，作如是观。本文之基本观点,力求说明盐铁政策之于汉帝朝实行乃是内忧外患导致财政吃紧之必然结果,而其中桑弘羊君之作为,不可不提.。而盐铁专卖之得失，于当时有其必要，于今亦有其公论。
一 盐铁会议前因
秦灭六国，为四海作统一之制，全然是为汉朝开路。而汉承秦业，其官制法律亦袭用前朝。而中国之体制与治国理念，基本于汉代定型，所谓“百代皆行秦政事”，汉亦是多有创获，汉武帝时候更是基本开创中国第一大封建帝国之盛况。武帝好大喜功，后人褒贬不一，而对于其内政外交，皆赖帝国财政之倾力支援，其中之功，则首推理财家桑弘羊推行之盐铁政策，所谓盐铁政策主要就是把本来属于民间的盐铁业收归国有，由国家专营，同时兼有均输平准改革币制等经济措施，国库由此获利良多。盐铁新政，一因触及豪族大贾实际经济利益，二因意识形态上宗法管仲公与法家之轻重说，与儒家黄老皆有背谬；三因专卖政策实施上的技术问题，百姓对官方盐铁的质量多有不满；所以民间亦有颇多怨声。
武帝时，董仲舒建议罢黜百家，独尊儒术，说"臣愚以为诸不在六艺之科，孔子之道者，皆绝其道，勿使并进，邪辟之说灭息，然后统纪可一而法度可明，民知所从矣。"（《汉书·董仲舒传》）汉武帝名义上接纳，而其中关节，到底还是外儒内法，宣帝所谓‘吾家家法，霸王道杂之’《汉书·元帝纪》，此中意味正如黄仁宇所谓“董仲舒之尊儒，并不是以尊儒为目的，而是树立一种统一帝国的正规思想。”（黄仁宇《赫逊河畔谈中国历史》三联书店 1997年4月）武帝朝，武帝强势过人，凡是反对盐铁政策者都受到打压，如颜异竟以“腹诽’’见诛，而职位仅次于丞相的御史大夫卜式也以此贬逐（二人事迹详见《史记·平准书》）。
武帝驾崩，而幼主昭帝立。所以西汉昭帝浦立，双方矛盾迅速公开激烈化，昭帝始元六年（公元前81年）二月下诏命丞相田千秋、御史大夫桑弘羊召集郡国所举贤良文学60余人至长安， “问以民所疾苦”(《汉书·食货志》)。而贤良文学“祖述仲尼”，把民间疾苦之因直接指向盐铁政策，所以与朝廷主持盐铁政务的大夫桑弘羊就盐铁官营问题所引起的有关国家政策展开了激烈的辩论。贤良文学并非今人所理解之文学家之流，乃是汉代选拔人材之科目，贤良乃是有功名之人，文学乃儒者，是以研究儒家经典为生的专业人士，所谓“善礼乐典章”。而推行盐铁政策的主管桑弘羊则于盐铁会议上舌战群儒，舌灿生华，为盐铁官营等措施辩护。此会议结果是仅仅是由商弘羊主动提出解除酒专卖，“后罢榷酤而盐铁则如旧。”..但是盐铁会议的象征意义则更为深远，因其中双方之往来交锋诘难，使得讨论问题不断深化，（“当面相诘难，颇有其议文”《汉书车千秋传赞》）范围基本囊括了中国古代之基本经济，政治，军事、文化思想，亦是儒家思想与法家思想的最后一次公开大论战。
二 汉武帝之财政危机
盐铁会议谈论当时经济政策，除了盐铁专卖，榷酤官营就去涉及很多经济措施，如均输，平准，而今天则着力讨论盐铁之政，举桑弘羊之说为本，而兼涉及其反对派之言论。说盐铁之政，不得不谈论汉代财政。胡寄窗先生论说中国封建时代，说起土地兼并、财政困难和货币问题是其一直挥之不去的三大威胁。其中尤其以财政问题最为突出，因为土地兼并与货币贬值都是对财政的极大威胁。汉代创国之初，因为赢政暴政流弊，以及连年征伐，生产受到极大破坏，国力贫乏，甚至连天子出巡也不能乘坐四匹毛色纯一的马车，只能乘坐牛车，《史记·平淮书》:“自天子不能具钧驷,而将相互乘牛车,齐民无藏。”高祖刘邦与惠帝吕后都是采取休养生息的黄老之策，国税定在“什五而税一” ，文帝参加籍田大典以视重视生产，可见当时以农业经济作为财政收入主要来源的汉代的财政状况并不起色。直到景帝，此时汉代经过六十多年积累，终于出现传说中的 “文景之治” “国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙禀庾皆满，而府库馀货财” 景帝甚至实行“三十而一”税（《史记平准书》）。 《汉书·食货志上》:“……至武帝之初七十年间，……京师之钱累百万钜，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食”但是这仅仅是在既定情况不变的情况下，当时有以前君主从未遇到的因素让武帝的财政陷入危机。
首先根据史书记载，在武帝执政期间河南关东等地出现了两次比较大的灾荒，两次比较大的水患，赈灾费用每次都在数十亿之多。其次也是最关键的因素就是北方游牧民族的挑战。汉初自从白登大败之后， “岁致金絮采缯以奉之”，同时采取屈辱性的和亲政策，单是匈奴并未停止对边境的骚扰。根据黄仁宇的年降雨量十五毫米的标度，在边陲地区，灵活而且好战的匈奴是占据了很大优势的，而战争拼的更是财政，每次战争成本以及赏赐抚恤花销将达几十亿甚至上百亿钱，根据《史记·平准书》记载，自元光二年（公元前133年） “于是大农陈藏钱经耗，赋税既竭，犹不足以奉战士”。根据据现代人的估算，当时一个正常年份的田租，刍稿税，更赋，算赋，卖官鬻爵、赎罪等财政盈余约在四十亿到八十亿之间，所以文景之治之后国库充盈的记载已经往事。
以上两点是财政困境的主要原因，而推动盐铁政策的还有其他因素。第三点原因则比较隐蔽。众所周知，封建主义一词脱胎于西欧社会，欧洲从9世纪到大约15世纪建立在以封地采邑的形式占有全部土地，及由此而建立的领主与封臣的关系基础上的政治经济体系，以佃农的效忠、服兵役以及没收财产为特征。梁漱溟认为中国自战国就脱离封建制度，所以形容中国几千年来政治其实并不贴切，仅仅是名词而已，秦朝以后的则是“家产官僚制”。在韦伯在《中国的宗教:儒教与道教》提出，先秦之前是封建制，而秦汉之后则是 “家产官僚制”（patrimonial bureaucracy）。所以秦汉以来，中央集权之趋势越来越强烈。同时汉代的行政基本按秦的郡县制，曾经有设立过州，但多是虚级，所以地方财政基本还是郡县两级，详见马大英先生《汉代财政史》(中国财政经济出版社,1983)《汉代财政史》。钱穆曾说:“中央恭俭无为之治，不能再掩塞社会各方之活气。”中央政府与下层之间缺乏有效的中层机构，作为活动之枢纽，因此黄仁宇批评说“因此皇帝的作为，更只能扩充及保障自身的权威。这种情形，表现着中国传统君主专制的一个最大弱点。”于雄才大略的汉武帝来说，到达他心目中的盛世的惟有对权力的无限集中，通过推行经济政策，可以全面掌握行政权力——今人评价汉武帝所谓“鹰击为治”，全民运动。每有外患，往往成为最高统治者揽权的最佳时机，这好象是中国历史的惯性。
诺斯认为制度变迁是一个追求潜在利润的渐进的制度过程。规则、习俗和传统会内化在人们的精神和行为中，成为一种稳定性的、支配性的力量(North,1990)，因此在是偶发性的矛盾第一，二个因素之后，加上第三个制度变革的内在动因决定了盐铁制度出笼，同时武帝认为“而富商大贾冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重困。”《史记平淮书》不堪帝国财政负荷之重的武帝采用桑弘羊之盐铁专卖政策。
三 盐铁会议争议
据传最早是周厉王实行盐业专卖政策，而日人加藤繁则认为盐铁专卖始行于汉武帝元狩年间。春秋时代，齐桓公任用管仲为相，为增加齐国财政收入，即有“官山海”之说，“设轻重鱼盐之利，以赡贫穷”。汉武帝元狩三年，也就是公元前120年，汉武帝正式实行盐铁专卖政策“以东郭咸阳孔仅为大农丞，领盐铁事；桑弘羊以计算用事，侍中。咸阳，齐之大煮盐，孔仅，南阳大冶，皆致生累千金，故郑当时进言之。弘羊，雒阳贾人子，以心计，年十三侍中。故三人言利事析秋豪矣。” 据《汉书·地理志》统计，西汉政权先后在27 郡设有盐官35 处；在40 郡设有铁官48 处。而在重农抑商的汉代，武帝以工商户掌握天下财政，以他们打击商贾之同时亦表示最高统治者与商人资本的结盟，在封建土地私有的逻辑上官营商业必然结果。桑弘羊其人，(前152～前80)，出身商人家庭，自幼有心算才能，以此13岁入侍宫中。自元狩三年(前120)起，其政治生涯贯穿武帝之世，历任大司农中丞、大司农、御史大夫等重要职务，掌管天下财政大权四十余年。此外，还组织了60万人屯田戍边，防御匈奴。这些措施都缓解了经济危机，连不同意他观点的司马迁也评价说“民不益赋而天下用饶” 。
盐铁会议开场，贤良文学不问盐铁政策实行缘由，即从利义之别，本末之情请求罢免盐铁之政“闻治人之道，防淫佚之原，广道德之端，抑末利而开仁义，毋示以利，然后教化可兴，而风俗可移也。愿罢盐、铁、酒榷、均输，所以进本退末，广利农业，便也。”这点也是他们论战的基本论调:贵义贱利，重本抑末，主张教化。而桑弘羊则力陈盐铁政策是为边防筹备费用:“匈奴背叛不臣，数为寇暴于边鄙，备之则劳中国之士，不备则侵盗不止。先帝哀边人之久患，苦为虏所系获也，故修障塞，饬烽燧，屯戍以备之。边用度不足，故兴盐、铁，设酒榷，置均输，蕃货长财，以佐助边费。今议者欲罢之，内空府库之藏，外乏执备之用，使备塞乘城之士饥寒于边，将何以赡之？罢之，不便也。” 而贤良文学的对策竟然是:“故天子不言多少，诸侯不言利害，大夫不言得丧。畜仁义以风之，广德行以怀之。是以近者亲附而远者悦服。故善克者不战，善战者不师，善师者不阵。修之于庙堂，而折冲还师。王者行仁政，无敌于天下，恶用费哉？”《本议》希望用教化来感化匈奴以及割据势力，实在是迂腐。“且数战则民劳，久师则兵弊，此百姓所疾苦，而拘儒之所忧也。”也是实情。和亲怀柔政策都应该建立在基本的实力上比拼上，而正式汉武帝的一系列文治武功，在军事上占据了优势，才让后来的皇帝与匈奴有议价的本钱。
讨论第二点是因为桑弘羊认为盐铁政策可以打击豪族。因为采盐仅仅是经济上与政府对立，但是采铁常聚集与深山，“鼓铸煮盐，其势必深居幽谷，而人民所罕至。奸猾交通山海之际，恐生大奸。乘利骄溢，散朴滋伪，则人之贵本者寡。大农盐铁丞咸阳、孔仅等上请:‘愿募民自给费，因县官器，煮盐予用，以杜浮伪之路。’由此观之:令意所禁微，有司之虑亦远矣。”聚众深地，政府鞭长莫及，所以是对政府的一个威胁——而豪族是威胁国家的大害，侯外庐尝论中国地主，一为素族地主，一为豪族地主，霍光王莽当属后者，而豪族一直是与皇权的一大威胁。 “浮食奇民，好欲擅山海之货，以致富业，役利细民，故沮事议者众。铁器兵刃，天下之大用也，非众庶所宜事也。往者，豪强大家，得管山海之利，采铁石鼓铸，煮海为盐。一家聚众，或至千余人，大抵尽收放流人民也。远去乡里，弃坟墓，依倚大家，聚深山穷泽之中，成奸伪之业，遂朋党之权，其轻为非亦大矣！今者，广进贤之途，练择守尉，不待去盐、铁而安民也” 他同时认为，“古者，名山大泽不以封，为下之专利也。山海之利，广泽之畜，天地之藏也，皆宜属少府；陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。”，这里涉及一个关于天下山海产权的问题。
关于盐铁专卖的权力收回，有人往往评判过于巧取豪夺，其实此亦有根据。根据钱穆在《中国历代政治得失》中考证，上古时代，耕地实行井田制，平均分配，而江海陂湖山泽都是属于天子，周失天下，这些都被诸侯侵占，后来汉代又属于帝室，但是并不禁止商贾庶民开采与使用，——大概是管理成本太高之缘故，所以只是征收税收。日本学者加藤繁将前汉财政划分为国家财政和帝室财政，它们分别由大司农与少府分别运作。而当出现财政危机之后，汉武帝将属于少府的市井税，江海陂湖税，山泽税交给大司农充作国家收入，而这两项则发展为盐铁专卖的根据，因为盐铁均出自此间。从此界定，帝王在法理上是所有者，是完全可以逝适时将盐铁之专卖权力收归国有。
而贤良文学认为既然不需要扩充军费，就可以藏富于民，不该与民争利。“民人藏于家，诸侯藏于国，天子藏于海内。故民人以垣墙为藏闭，天子以四海为匣匮。天子适诸侯，升自阼阶，诸侯纳管键，执策而听命，示莫为主也。是以王者不畜聚，下藏于民，远浮利，务民之义；义礼立，则民化上。若是，虽汤、武生存于世，无所容其虑。工商之事，欧冶之任，何奸之能成？三桓专鲁，六卿分晋，不以盐铁。故权利深者，不在山海，在朝廷；一家害百家，在萧墙，而不在朐邴也。”但是我们不得不注意，所谓藏富于民，这个“民”不会是老百姓，因为盐铁之利获得多半在于豪族大夫曰:“家人有宝器，尚函匣而藏之，况人主之山海乎？夫权利之处，必在深山穷泽之中，非豪民不能通其利。”<禁耕第五>所以这点基本是空话。
同桑弘羊认为国家危害在于豪族不同，文学贤良将疾苦矛盾直接指向权臣“有司之虑远，而权家之利近；令意所禁微，而僭奢之道著。自利害之设，三业之起，贵人之家，云行于涂，毂击于道，攘公法，申私利，跨山泽，擅官市，非特巨海鱼盐也；执国家之柄，以行海内，非特田常之势、陪臣之权也“同时指斥官僚的腐化奢侈:“威重于六卿，富累于陶、卫，舆服僭于王公，宫室溢于制度，并兼列宅，隔绝闾巷，阁道错连，足以游观，凿池曲道，足以骋骛，临渊钓鱼，放犬走兔，隆豺鼎力，蹋鞠斗鸡，中山素女抚流征于堂上，鸣鼓巴俞作于堂下，妇女被罗纨，婢妾曳絺纻，子孙连车列骑，田猎出入，毕弋捷健。”这两点表示了民间对官商攫取巨额利益的不满，但是也说明不了盐铁政策何以应该私人经营。但是贤良文学对官办垄断经营下，盐铁政策的弊端倒是为百姓说了实话。“盐、铁贾贵，百姓不便。贫民或木耕手耨，土櫌淡食。铁官卖器不售或颇赋与民。卒徒作不中呈，时命助之。发征无限，更繇以均剧，故百姓疾苦之。” 《禁耕篇》
在古代低下的行政效率下，由于缺乏中级有效枢纽以及技术上的支持核算体系，中央政策往往没法准确落实，所以官办的产品往往质量不行，这点是和整个封建官僚体制伴生的，不能全推在盐铁政策上，至于“县官鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程，不给民用。民用钝弊，割草不痛，是以农夫作剧，得获者少，百姓苦之矣。”，进行硬性摊派，只看产量，不重质量，这些都是同样的制度原因。应该注意的，盐只是进行流通领域的垄断，就是生产还是在于农户，而铁器因为往往是在于深山之中，所以生产也被国家垄断，结果就是铁器质量是最被抱怨的。但是桑弘羊在辩论中对铁生产论述说:“卒徒工匠，以县官日作公事，财用饶，器用备。家人合会，褊于日而勤于用，铁力不销炼，坚柔不和。故有司请总盐、铁，一其用，平其贾，以便百姓公私。虽虞、夏之为治，不易于此。吏明其教，工致其事，则刚柔和，器用便。此则百姓何苦？而农夫何疾？”认为在国家大批量经营之下，技术和工具都有专人指导，是优于百姓个体生产的。这种论断无论当时具体情况如何，今天看来仍旧难得，已得规模经济的深邃。《水旱篇》对盐铁辩论的结果桑弘羊“据当世，合时变，推道术，尚权利，辟略小辩，虽非正法，然巨儒宿学恧然，不能自解，可谓博物通士矣。”，
盐铁会议结束后，时隔三十余年，至元帝时，当年亲身经历此事的桓宽根据这次会议的文献,进行加工和概括,“推衍盐铁之议，增广条目，极其论难，著数万言”（《汉书·公孙、刘田传赞》），成《盐铁论》60篇。《汉书艺文志》记载“宽字次公，汝南人也。孝昭帝时，丞相、御史与诸贤良、文学论盐、铁事，宽撰次之。”桓宽是儒者，且《盐铁论》的成书年代是在比较保守的元帝时代，所以基本桓宽是站在文学贤良的立场上来撰写盐铁论一书的，侯外庐《中国思想通史》第五章中称“在盐铁论卷末杂论一篇中虽称桑宏羊为博物通士,使巨儒宿学,不能自解,而对于儒学则备加赞誉，主观上同情于尚六艺的文学,贬斥务权利的大夫。”当时汉代中央集权趋于稳定，当年盐铁政策的推行者早已在政治斗争中落败，元帝本人又极其保守，世风流于“每有所兴造，必欲依古得经文”“贵义贱利，重本抑末，黜奢崇俭等观念，终于变成支配经济思想领域的一大倒退”（赵靖，《中国经济思想史述要》北京大学出版社 上卷P279）从此之后几千年，儒家全面融入体制获得话语霸权，皇权得到合法性保证，权力和思想在共同利益下串谋。这样的背景下，《盐铁论》的成书，是对盐铁会议的定案，亦标志着中国正统封建经济思想的确立，缺乏重商精神与批判的意识的经济思想取得正统地位，这不能不说是历史的倒退。尽管如此，《盐铁论》还是记录保存了中国经济思想的不同见地，此书被郭沫若誉之为“对话体小说”。
四 盐铁政策得失
盐铁之争,或谓儒法之争，重商主义与重农主义之争，干涉主义与放任主义之争，或谓政治派别斗争，豪族与商贾之争，外戚与皇权之争，众说纷纷,各有成理，而这正反映了历史的复杂性，但是最最根本原因是因为盐铁政策天子收编桑弘羊孔令这样的商人作为官员利用国家权将盐铁专卖从豪族大贾手中夺来一部分，为征战以及灾患带来的国家财政危机买单，算是统治阶级内部的争夺，百姓没有被多加赋税，此亦幸事。争论结果看来桑弘羊显然更胜出一等，但他却因政治斗争而于盐铁会议第二年一谋反罪身殁，《汉书．食货志》记载:“弘羊自以为国兴大利，伐其功，欲为子弟得官，怨望大将军霍光，遂与上官桀等谋反，诛灭。”历史的真相总是暧昧含混，往往史书只是胜利者书写的，从此桑弘羊在历史上被长期漠视误读。
钱穆在〈中国历代政治得失〉:“因此要讲某一代的制度得失，必需知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。这些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真凭据与真意见。此种意见，我将称之曰历史意见。历史意见，指的是在那制度实施时代的人们所切身感受而发出的意见。这些意见，比较真实而客观” 当时在汉武帝早期财政困难之时，根据史书统计，他多增了加了很多赋税如元光六年车算，元朔六年(前123)，卖武功爵，元狩四年(前119)，算车船等等。其中最令人发指的是算缗。所谓算缗令规定:“诸贾人未作贳贷卖买，居邑稽诸物，及商以取利者，虽无市籍，各以其物自占，率缗钱二千而一算。”意思就是对商人征收资产税，每两千钱交一算也就是120钱，而且宣布隐瞒者家产经举报“告缗”全部充公，竟“杨可告缗遍天下，中家以上大抵皆遇告”，使得商人中的中产之家大致破产。这除了是一种明目张胆的剥削之外，也是一种杀鸡取卵的危险措施，让天下“民偷甘食好衣，不事畜藏之产业”，严重挫伤了工商业的积极性。而汉武帝后期的财政已经基本从盐铁专卖中得到补充之后，算缗才真正被桑弘羊取消。可见边防危机，国家财政出现亏空时候如果没有合理性宣泄，那么后果将危机整个帝国。而盐铁政策的主要受损害者，乃是大豪族与大商贾，以今日之眼光审视，到底还是具有历史合理性的。而在生产力相对低下的时候，国家以国家权力垄断工商业，虽然在当时不失为敛财之术，从长期来看必然是束缚了自由经济的萌生发展。
对于桑弘羊的经济措施， 黄仁宇一针见血指出“并没有利用商业组织及商人资本去增进政府的功能，也没有利用政府威权去扶助商业之发展，以便扩大兹后的财源。’’而历史人物之定性则不可不考虑当时之局限，所以桑弘羊之经济思想与经济措施是局限于历史环境的，而在中国这样的东方专制国家，掌握着技术以及管理才能的商人资本一直在封建社会都处于而且只能处于工具地位，即使不断受到封建正统的攻击，却也仍旧一直潜流暗藏，因为谁掌握了他们都会得到巨大帮助，而占有天然垄断资源的盐商在中国历史上更是不可不提的一个群落，《汉书》中提起的大富豪蜀卓氏，程郑，鲁丙氏等都是靠盐发家的，直到唐代白居易还咏道“婿作盐商十五年，不属州县属天子。每年盐利入官时，少入官家多入私。官家利薄私家厚，盐铁尚书远不如。”。正如胡寄窗所分析的，桑弘羊是比商鞅更为不被后人理解的，他的经济思想是重商主义的先驱，他本人则是商人资本的代表人物，即使个人政治斗争最后失败，但他完成了自己的历史使命。所以，桑弘羊不愧为中国古来一等一的财政家，其经济思想却仅存于反对他的《盐铁论》中而得以流传后世，遗憾或庆幸皆有之，但其所创立的财政体制亦被后世颇多采用借鉴，或许正如他对商鞅之断语:“所谓明刑而犹无刑也 ” 此亦足慰泉下。
唐朝刘晏盐法改革评议
唐朝前期，实行公私兼营的盐业政策，一方面由政府经营管理着部分盐业生产，另一方面也允许私人经营盐业。对私营盐业，唐政府只征收一定的税收（属农业税的折纳变通形式），政策宽松，私营盐业的生产运营处于正常形态。这种情形，一直持续到“安史之乱”爆发之后。
唐玄宗天宝十四载（755年）十一月，安禄山、史思明在范阳发动叛乱，史称“安史之乱”。安史之乱打乱了唐王朝的正常统治秩序，中央集权遭受重创，“纲目大坏，朝廷不能覆诸使，诸使不能覆诸州。……王赋所入无几”，国家财政收入锐减，财政收支急剧恶化。在此情况下，增辟财源以充实国家财政，来保障平叛所需和挽救危机中的王朝统治，就成为一件十分紧迫的大事。
为抗击安史叛军，肃宗乾元元年（758年），平原太守颜真卿，“以钱收景城郡盐，沿河置场，令诸郡略定一价，节级相输，而军用遂赡”，采用食盐专卖方式成功筹集到军费。同年，负责财政运输的盐铁转运使第五琦借鉴颜真卿的做法，认为“方今之急在兵，兵之强弱在赋”，奏请肃宗同意，“创立盐法，就山海井灶收榷其盐，官置吏出粜。其旧业户并浮人愿为业者，免其杂徭，隶盐铁使，盗煮私市罪有差”；“就山海井灶近利之地置（盐）监、（盐）院，游民业盐者为亭户”。
第五琦的“榷盐法”，是将先前的盐业生产户及愿意生产食盐的流民，确定为生产食盐的专门户。当时这些专门户被称为“亭户”，并被编制入专门的户籍，史称“盐籍”，隶属盐铁使而不属地方政府管辖。国家免除亭户们的杂徭负担，使其专事生产食盐。又在盐铁使下设置盐监、盐院等职能机构，配备有关官吏，由这些官吏对亭户进行具体管理，并以一定的官方定价统购亭户的全部产盐，加价形成垄断价格（史称“榷价”）后，再由官吏们负责运销各地。同时，下令“盗煮私市罪有差”，打击政府官营之外的一切食盐产销活动。这样，就将食盐的生产、运输、销售诸环节全面控制在了朝廷手里，由盐铁使负总责，各地盐监、盐院官吏负责具体经营，形成独立于地方政府之外的垂直经营管理系统。十分清楚明白，先前允许公私兼营盐业的政策至此被废止，唐王朝盐业政策发生了性质上的巨大变化，变为由朝廷全面垄断官营，禁止私人经营，并采取了“亭户制盐―官府统购―官运官销”的垄断运营方式。
《新唐书·食货志》载:“天宝、至德间，盐每斗十钱。……及（第五）琦为诸州榷盐铁使,尽榷天下盐,斗加时价百钱而出之,为钱一百一十。”“榷”者，垄断之意。可见，第五琦榷盐法实施前,食盐的市场零售价格大约是每斗10文。榷盐法实施后,盐监、盐院的官吏即以此价格统购亭户所产食盐，每斗加价100文后，再统一出售，从而形成了每斗110文的专卖零售价格。第五琦的榷盐法取得了一定成效，榷盐之利每年收入额在40万贯左右，对当时国家财政极度紧张的状况有所缓解。
但是，第五琦榷盐法存有许多弊端。全面垄断食盐的生产、运输和销售诸环节，使得朝廷不得不设置大批的盐监、盐院机构并配备大量官吏，以致机构臃肿，经营管理的成本大增。官吏太多，又势必滋生腐败，有些官吏假公济私，中饱私囊，损耗流失也增多。这些弊端和缺陷，都直接影响到了食盐垄断利润的纯收入。肃宗上元元年（760年），刘晏出任盐铁转运使，对第五琦榷盐法进行了系统的改进，形成新的榷盐法，取得了更大的财政效益和社会效益。
《新唐书·食货志》记载了刘晏新法的主要内容:
自兵起，流庸未复，税赋不足供费，盐铁使刘晏以为因民所急而税之，则国用足。于是上盐法轻重之宜，以盐吏多则州县扰，出盐乡因旧监置吏、亭户，粜商人，纵其所之，江、岭去盐远者，有常平盐，每商人不至，则减价以粜民，官收厚利而人不知贵。晏又以盐生霖潦则卤薄，暵旱则土溜坟，乃随时为令，遣吏晓导，倍于劝农。吴、越、扬、楚盐廪至数千，积盐二万余石。有涟水、湖州、越州、杭州四场，嘉兴、海陵、盐城、新亭、临平、兰亭、永嘉、大昌、候官、富都十监，岁得钱百余万缗，以当百余州之赋。自淮北置巡院十三，曰扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑，捕私盐者，奸盗为之衰息。然诸道加榷盐钱，商人舟所过有税。晏奏罢州县率税，禁堰埭邀以利者。晏之始至也，盐利岁才四十万缗，至大历末，六百余万缗。天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军镶、百官禄俸皆仰给焉。
总起来说，刘晏新法对第五琦旧法的改进，主要在以下几个方面:
其一，在食盐的生产、统购和储备方面，新法承继了旧法设盐监、盐院管理亭户，统购亭户所产食盐，打击盐业私营的做法，继续将食盐的生产过程和货源集中，牢固地控制在朝廷手里。新法的改进之处，一是从技术上指导、从政策上鼓励盐业生产，即“以盐生霖潦则卤薄，暵旱则土溜坟，乃随时为令，遣吏晓导，倍于劝农”，帮助亭户进行食盐生产，调动其积极性。二是在产盐地区设立四场（涟水、湖州、越州、杭州）十监（嘉兴、海陵、盐城、新亭、临平、兰亭、永嘉、大昌、候官、富都）加强经管，在吴、越、扬、楚四州建造众多盐仓，积存食盐至二万余石，储备下充足的官盐货源。
其二，在食盐的运输和销售方面，新法放弃旧法的“官运官销”，改为由盐政机构将统购到的食盐按官方定价（榷价）卖给商人，再由商人运销各地，采取了“借商销盐”的新方法，即“出盐乡因旧监置吏、亭户，粜商人，纵其所之”，将盐政机构从繁琐的运销事务中解脱出来，大大降低了经管运营成本。这里，以榷价购得官盐的商人，实际上成了官盐批发商，处于附庸地位。为了保障这些批发商运销食盐的通畅，从根本上保障榷盐事务的正常推行，保障朝廷获取高额垄断盐利，新法一方面规定各地地方政府不得再对这些批发商加以任何名目的征敛，即“然诸道加榷盐钱，商人舟所过有税。晏奏罢州县率税，禁堰埭邀以利者”。另一方面又在食盐的主产区和运销要地设立13个巡院，即“自淮北置巡院十三，曰扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑，捕私盐者，奸盗为之衰息”，打击私盐运销，维护批发商运销食盐的渠道不受冲击和干扰，以保障朝廷获得榷盐利润的畅通。这样，刘晏就创新性地将商业运营原则运用于食盐专卖经营中，把商人的盈利追求与政府的财政目的很好地结合起来，通过保障食盐运销渠道的畅通，既使官盐批发商获得可观利润而调动了其积极性，又使朝廷以较低的管理成本而获得高额垄断财政收入。
其三，在经营管理体制方面，新法对旧法所造成的臃肿的盐政机构和冗官冗吏大事精简，“但于出盐之乡置盐官，收盐户所煮之盐转鬻于商人，任其所之，自余州县不复置官”。同时，精选盐政要员，“其场、院要剧之官，必尽一时之选”，“必择通敏、精悍、廉勤之士而用之”，这就降低了经管运营成本，减少了腐败，提高了效率。当然，由盐铁使总负责，下辖各地盐政机构，形成独立于地方政府之外的垂直经管系统，则继承和保留下来，并通过机构整顿大大增强了经管职能。
其四，在食盐销售的宏观调控方面，新法创行了常平盐制:即“其江岭间去盐乡远者，转官盐于彼贮之。或商绝盐贵，则减价鬻之，谓之常平盐。官获其利而民不乏盐。”保证僻远地区食盐的销售，限制批发商人乘时射利，既稳定了盐价，稳定了市场，又增加了政府的财政收入，一举多得。
概要而言，在榷盐的产运销运作上，刘晏新法变第五琦旧法“亭户制盐—官府统购—官运官销”为“亭户制盐—官府统购—商运商销”。不过，食盐这一商品的生产仍由盐政机构管理，所产食盐仍由盐政机构一手统购，“商运商销”以盐政机构的批发为前提，食盐的运输销售渠道也仍由盐铁使进行宏观管理和调控，都表明新法并没有改变朝廷垄断经营食盐的政策，仍是一种榷盐法，且是一种更具成效的榷盐法。随着新法的逐渐完善推行，榷盐收入呈递增之势，至代宗大历末年，已占到国家财政总收入的一半，即“天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军镶、百官禄俸皆仰给焉”，成为皇室及军费、官俸等开支的重要财源，有效保障了军国所需，取得显著的财政效益。同时，刘晏理财期间，“民得安其居业，户口蕃息。晏始为转运使，时天下见户不过二百万，其季年乃三百余万。在晏所统则增，非晏所统则不增也”，也取得了较好的社会效益。
刘晏新法的高明之处，是在食盐的运销上尊重价值规律和市场原则，引入商人和商业机制，主动以商品经济法则进行市场运作，扩大市场功能，从而使新法更加灵活和富有成效。与春秋时齐国管仲和西汉时汉武帝的榷盐法，包括第五琦榷盐法相比，刘晏榷盐法更多地尊重和运用了经济法则和市场规律，更好地处理了政府干预控制与市场自然法则之间的关系，它取得更显著的财政效益和社会效益，是理所当然的。