社会发展支出比重巨大 广开社会发展资金来源

经过半个多世纪的发展，美国社会管理已经由早期社会组织自我管理转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式。而且，政府的主要职能是社会管理。2003年，美国四家之口，收入在18810美元或低于这个数字被认为是贫困家庭。大约有10%的美国人处于贫困线以下，全国贫困总人数达3590万。为应对贫困，许多家庭接受福利救助，大量政府资金用于低收入阶层的食品、衣物和住宅。联邦政府所有福利项目，包括社会保障、卫生等各种福利项目几乎占去了其政府财政开支的一半。即便如此，还是不能满足社会需求。需求帮助的美国人不得不转向其他福利资源——私人、慈善和志愿组织。美国政府，联邦和州政府，以及地方政府，也直接或间接支持这些慈善和志愿组织提供各类社会服务，主要方式包括：建立和完善法律和法规体系；通过免税或减税鼓励私人和公民慈善和志愿组织捐赠；通过政府资金直接支持慈善和志愿组织；通过对使用慈善和志愿组织提供服务的个人补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持。

自1960年以来，美国联邦政府在收入保障、社会保障、医疗卫生、退伍军人安置等社会发展项目领域的投入逐年增加，总计超过60%。换句话说，管理社会发展成为政府的主要职能之一。

早在克林顿当政期间，美国政府就批准支持以信仰为基础的组织或社区组织参与社会服务，批准支持信仰为基础组织的法规，并给予资金支持。布什当选后，立即成立白宫信仰为基础和社区发展办公室，拨款支持社会弱势群体。发生在2005年的飓风灾害使人们看到了美国人民在灾难时的志愿精神和慈善传统。当然，布什也认识到了慈善和志愿组织在这场灾难中的积极作用，所以他指示白宫信仰为基础和社区办公室动员全国慈善和志愿组织参与救助工作。截止到2005年9月19日，仅美国红十字会就为南方灾区筹资6亿美元。2005年，印度洋海啸发生后的5个月内，美国22家大型慈善组织共募集12.7亿美元。在提供社会服务中，美国政府与非营利组织的合作相得益彰。2001年的9·11事件，美国政府投入了几十亿的资金，主要用于基础设施重建和基本服务的提供，而美国非营利组织提供的资金主要用于食品和住宿等急需服务，仅美国红十字会就筹集10亿美元善款。2003年，美国人民捐赠了2410亿美元给慈善组织或公益组织，其中83%由个人捐赠（包括遗产捐赠），11%来自基金会，6%来自法人机构。

美国政府参与社会管理的方式之一是通过各种渠道支持慈善和志愿组织参与社会服务。在美国，慈善和志愿组织收入来自个人、基金会和法人捐赠的占其总收入的20%，31%来自政府基金或政府合同，49%来自缴款、收费、投资收入和其他所得。美国政府和非营利组织之间的关系根植于很深的伙伴战略关系。政府对慈善和志愿组织的直接支持表现为直接为他们提供基金支持和直接与慈善和志愿组织签署合同；直接为那些参与低收入阶层服务的慈善和志愿组织付费。政府对慈善和志愿组织的间接支持包括免税、减税；为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的慈善和志愿组织提供税收信用（政府为那些给这类服务付费的个人买单）；税收减免国债保险。

最近发生一个新的变化是，美国政府开始关注政府拨款和捐款的绩效问题，并委托大学和研究机构进行研究，评估非营利组织的投入和产出。评估不仅要看直接产出，更要看间接影响。例如，由政府或非营利组织支持的培训不仅要看培养了多少人，更要看这些受过培训的人未来的发展状况和发展能力。对于穷人的援助不仅仅是帮助他们免遭饥饿，更重要的是帮助他们找到发展的机会，重新融入社会。美国国会参议院财经委员会正在就非营利组织的问责性、透明性和运作能力建设等治理问题进行听证。

 

以社会需求和解决社会问题为导向 实现社会服务社会化

美国社会管理的另外一个特点是，在许多其他国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供。美国非营利组织的特点是，正式组织的、独立于政府之外、非营利、自律、志愿性。根据美国法律，其非营利组织包括150多种类型，覆盖的领域非常广，美国还有84800个行业协会（business leagues），美国人民相信，非营利组织可以提供政府所不能提供的服务，非营利组织在美国经营了大部分的社会部门，提供各种各样的社会服务。

在美国，非营利组织及其服务在全部社会服务中的比例相当高，几乎占所有社会服务的一半，甚至更高。

美国大部分非营利组织是地方性的，联邦层次上的并不多。美国的非营利组织可以营利，但营利不能分红，盈余只能用于组织发展，所以，非营利组织在美国有时也叫非营利公司。1990年美国的非营利组织的资产在9960亿美元，2000年达到19000亿美元，2002年达到24000亿美元。这种快速发展的原因主要包括，第一、美国的社会对于公共服务的需求不断提高，这是非营利组织发展的动因；第二、美国人口在过去几十年中持续增长；第三，自杰弗逊总统以来，特别是里根总统对与慈善事业大力支持。

社区建设是美国政府和人民满足社会需求，应对社会挑战的主要方法之一。在美国，社区是一个经常被使用，意义广泛的概念，它有时指街区，有时指社群，特别是像美国这样一个文化多元，种族繁杂的国家，民族之间的融合和相处成为关键社会问题之一，所以在美国，社区发展特别强调种族之间的关系。美国的社区福利服务是以“社区干预”为主要目标。这种“社区干预”包括对贫穷、失业、犯罪和环境污染进行的干预。美国社区发展是一个提高社会意识的过程，通过居民的广泛参与，了解自身的需求，并采取积极的改进行动，重在人民的参与和公私机构的协助。在公私机构的协助下，动员社区内的一切资源，解决社区内的各种问题，如福利、就业、环境污染等，提高全社区居民的福利和生活质量。美国社会发展过程中的一个主要问题是：经济的波动、滑坡、高失业率和人口中的年轻一代离开所在社区，外出寻找新的更大的就业机会，造成大都市人口拥挤，失业率居高不下，小居民点精英流失。因此，解决社区居民的就业问题就成为社区组织的共同行动和基本的目标。收入和就业是社区居民最为关心的问题，同时也是社区组织最为关心的问题和工作目标。

布什总统成立信仰为基础组织和社区办公室的目的是加强联邦政府与信仰为基础和其他社区组织之间的合作伙伴关系，以解决贫困等问题。布什说，这个办公室“旨在燃起人们对于社会组织的希望，它们能够办到政府办不到的事情。它燃起人们对于生活基本新希望，很多情况下，政府是不能办到的”。布什作为第一个建立这样办公室的美国总统，他目的是发挥信仰为基础组织和社区组织在解决社会问题中的作用。为了达到他的目的，他还在其他七个内阁部（司法、农业、卫生和人类服务、住宅和城市发展、教育、国际开发）成立了10个社区发展中心。

完善法律

对非营利组织分类管理

尽管非营利组织在美国规模很大，经济价值很高，但是，有关非营利组织的法律在任何一级政府都不多。联邦税收法是美国管理非营利组织的主要工具。国内税务局是负责监管和规制美国非营利部门的主要机构。国内税务局的主要职责是依法收税和对非营利组织减免税。

分类管理是美国政府对非营利组织管理的特色之一。例如，501（c）条款列出27种不同类型的组织可以享受免税。政治组织或有政治目的的组织在美国不属于非营利组织，不享受减免税政策。在州层次上，州大法官和州法院负责非营利组织的纠纷和其它事宜，其管理围绕两个目的：保证从公众筹集的资金能够符合公益目的；提供准确可靠的财政和项目信息。到目前为止，很少看到州政府对非营利组织提供指导性政策。

 

来源： 学习时报第311期