改革开放之初，邓小平说，由于落后，“中国在世界上的面孔不太好看”。经过30多年的发展，中国已经彻底改变了贫穷落后的状态，但今天的中国却仍然为自己“在世界上的面孔”发愁。中国现在不仅有经济成就卓越的面孔，还有政治不民主的面孔、侵犯人权的面孔、追求朝贡秩序的面孔、威胁别国的面孔、资源殖民主义的面孔等等。这些面孔大多是不真实的或被歪曲的。可是为何中央、省、市各级宣传部门中都有专司“外宣”的机构，中国却仍然无法把自己正面的形象展示给世界呢？现在中国把这归结为是由于西方理论“当阳称尊”，中国话语权薄弱的原因。这种认识是不全面的，它忽视了中国在对外传播中自身的问题和缺陷。
中国的对外传播是在政府主导下进行的，主要是依靠体制内的力量，以官方的宣传声音为主。西方公众却普遍具有不信任政府的传统，这样就形成了传播主体和受众之间的不对称，这种不对称才是问题的症结所在。西式民主其实就是一种不信任政府的政治。它们怀疑政府的言论、怀疑政府的能力、也怀疑政客的图谋和政治行为的客观性。因此，对政府的政治授权需要通过定期的选举不断地加以变更。政府说自己怎么样不容易使民众相信，在言论的客观性方面，他们更重视来自公民社会的意见和非政府组织的评价。最明显的例子就是像国家主权信用评级这类关乎国家声誉的大问题，也是由穆迪、标准普尔这样的中立或独立机构做出，不是由政府自己去评定。
相反，中国是一个高度组织化的社会，几乎所有事情都是由政府主导进行，对外传播也不例外。中国的公民社会还没有发展起来，民间独立的声音相对薄弱。所以中国的对外传播现在是以一种国家对社会的方式在进行。以这种方式向外讲述中国的政治事务、人权，经济和社会，实践证明效果不好，因为这不是西方公众易于接受的方式。尤其是中国的战略、军事、安全这类属于“高级政治”的问题，目前主要是军方在讲。军方之外没有更权威的声音，因为连中国社会科学院这样国家智囊型学术组织，都没有安全和战略研究机构，民间声音就更谈不上了。然而，用军方声音应对“中国威胁论”显然不是恰当的选择。但中国在这些方面似乎少有所察，一直没有试图做出调整和改变。
传播主体和受众不对称
传播主体和受众不对称的问题，主要是中国的社会结构和政治结构与西方不同造成的。解决这个问题的途径，就是发挥公众和非政府组织在对外传播中的作用。要做到这一点，中国需要从两个方面打开视域。
首先、需要认识到公共力量在国际事务中的作用。国际事务中公共力量的崛起，是全球化进程的一个方面。但是，全球化在中国基本上被理解为一种经济进程。对于政治文化和公民社会间日益密切的联系，中国理论界认为这并不是全球化的必要成分，也不是决定性因素，因此研究的不多。到目前为止，中国一直坚持关于主权的论述，强调互不干涉内政，对跨国社会运动，特别是非政府组织对国家权威的冲击重视不够。然而，越来越明显的事实是，作用于国际政治的不仅是具有明确国家身份的政体，非政府组织也已经作为重要力量走向前台。公共的和私人的机构正在侵蚀国家的架构，干预主权范围之内的事务并分享政治的权威。
跨国界的金融制度、贸易制度和全球化基础设施，不仅促进了全球生产和全球市场的密切联系，也促进了共有知识以及原则和规范的传播，并促进了全球公民社会的发展。非政府组织的跨国活动，就是在这种背景下扩张的，全球化越深入，它们的活动空间也就越大。有些非政府组织比世界政体的成员更具影响力，不仅大赦国际、人权观察、绿色和平、地球之友，在广泛地影响政府和私营部门的决策，甚至像梅林达·盖茨基金会，谷歌地球这样的非政府组织，也已经成为国际事务前沿的重要力量。在新加坡举行的第十届亚洲安全大会（香格里拉对话），由英国非政府组织主持，可算是就近的例子。
开放的世界已经代替了封闭的世界，社会团体和民众之间日益增进的往来，使他们有充分的机会了解和影响外部世界。具有不同政治宗教观念，不同意识形态追求的民众，在商务教育文化诸方面的自主交流，已经成为国家传播影响力的一个重要方面。中国传播界需要真正认识到，国际事务中只靠政府单打独斗的时代已经过去了。
其次、需要认识到让非政府组织发挥作用的现实意义和迫切性。以官方声音为主的宣传，使中国话语缺少了能满足民间需要的说服力，中国的软实力由此打了折扣。如果没有公众和非政府组织积极参与，中国对外传播就不可能是卓有成效的。如今国际舞台上见不到中国非政府组织的身影，听不到它们的声音，这与中国已经变化了的国际身份极不协调。中国迫切需要自己的既有国际经验，又有影响力和感召力的非政府组织登上世界舞台，提高传播能力，成为与外国沟通的桥梁。
外交活动有时是以斗争方式进行的。现在国际上对中国的“战略敌意”，几乎全部通过非政府组织予以表达。前几年抵制中国举办奥运，公开支持“疆独”、“藏独”的带头人没有一个是国家，都是非政府组织。授予达赖、刘晓波诺贝尔和平奖的是非政府组织，中日钓鱼岛撞船事件发生后，组织游行示威包围中国使馆的也是日本右翼非政府组织。目前中国还没有相应的社会力量来应对它们的发难，由于非政府组织没有发展起来，中国在外交斗争中有时显得有将无兵。政府的外交目标得不到社会力量的配合。中国和世界的交往方式一直存在着重视发展政界高层关系，不善于和社会团体打交道的缺陷。让非政府组织登上前台，将会改变这一局面，会形成社会性的应对环境，壮大外交实力。尤其在表达战略性诉求时（比如在中国核心利益的表达上），如果非政府组织在前，政府在后，会使中国外交更加圆润。
作者是中国江苏连云港发展研究院院长