杭州市人大制定的《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》已于5月1日正式实施。该条例首次以地方立法的形式规定了网络实名制，要求“提供电子公告、网络游戏和其他即时通信服务的，应具有用户注册信息和发布信息审核功能，并如实登记向其申请开设上述服务的用户的有效身份证明”，并规定了禁止任何单位或者个人在网上“鼓动公众恶意评论他人、公开发布他人隐私或者通过暗示、影射等方式对他人进行人身攻击”等内容。

　　强制的网络实名和模糊的言论禁令，受到社会各界的强烈质疑。人们在集中指责条例相关规定侵犯公民言论自由的同时，也有人指出网络实名制违反了我国著作权法的规定，因为该法并不禁止作者身份不明的作品存在(何兵:《网络实名制违反法律规定》，5月5日《南方都市报》)。而笔者则认为，问题的关键是在厘清条例相关规定法律性质的基础上，考察地方立法是否有权作出这样的规定。根据我的个人研究，地方立法无权制定限制或剥夺公民政治权利的条款。

　　首先，我国宪法规定，中华人民共和国公民有言论、出版的自由，公民对任何国家机关和国家工作人员有批评、建议、控告或者检举的权利。后者尽管具体属于公民对国家和社会事务参与权和监督权范畴，但宏观上也可以归入公民言论自由领域。那么，我国法律对公民言论自由的范围和界限又是如何规定的呢?当然，我们可以找到许多禁止性规定，比如行使言论自由权不得损害国家利益、社会利益和他人合法权益，不得违反社会公德等等，但我们却无法找到强制公民实名言论的法律规定，即使为了打击犯罪，国家也只是鼓励公民实名举报，而从未强制实行实名举报。

　　强制实名制对公民言论自由权的侵害是十分明显的。首先它为公民的言论自由设置了许可，增加了门槛和障碍，同时还无形中为公民发言增添了风险，尤其在公权力行使尚缺乏基本理性和严格边界、公民个人信息安全不能得到有效保障的情况下，强制实名发言无异于限制甚至部分剥夺了公民的言论自由权。试想，谁会甘愿冒着被打击报复甚至危及生命的风险批评政府和官员，检举揭发腐败现象和不法行为呢?

　　那么，地方立法有权限制或部分剥夺公民的言论自由吗?结论是否定的。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第十九条规定，“人人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”当然这些权利可受限制，“但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需:(甲)尊重他人的权利或名誉;(乙)保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。”意思是说，对公民言论自由的限制必须由一国的“法律”来规定。对此，我国《立法法》规定，“对公民政治权利的剥夺”只能制定法律，并属于不得授权的保留立法权。刑法的相关规定非常明确地印证了公民言论自由属于政治权利范畴。因此，对公民言论自由的限制(实质是部分剥夺)，地方无权立法。

　　另外，我国刚刚制定颁布的《国家人权行动计划(2009■2010年)》在规定“表达权”时指出，完善治理互联网的法律、法规和规章，促进互联网有序发展和运用，依法保障公民使用互联网的权益。进一步拓宽和畅通信访渠道。通过开通绿色邮政、专线电话、网上信访、信访代理等多种渠道，使人民群众以书信、传真、电子邮件等书面形式表达诉求。个别地方越权推出的强制实名制显然无助于这些人权保障措施的有效落实，违背国家人权计划的基本精神。遗憾的是，我国目前尚无规范化的违宪审查制度，因此公众虽然意见很大，但目前情况下却很无奈，只能委曲求全、被动地接受它。

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