1.前言

2002年是日中邦交恢复30周年，各界举办了各种交流活动，同时，媒体也对有关纪念活动做了大量的报导。但是，一个具有意义深远的事情是，日本人不仅对中国的经济、文化，同时对中国现实的“社会”的关心程度大大提高了。对日益发展的“中国ＮＧＯ”产生兴趣的日本人逐渐多了起来。

在中国，有关日本的ＮＧＯ/ＮＰＯ的介绍不是很多，与中国相比，日本民间非营利部门所处的环境，有类似的情况。本文将概括一下日本的现状，再介绍一下有关民间非营利部门的两个最新话题，希望能够在对中国民间非营利部门发展的议论中提供一些参考。

2.日本民间非营利部门的现状

(1) 公益法人制度中的民间非营利团体

    日本的民法(明治29年/1896年法律第89号)中，唯一记载的民间非营利法人为根据该法第34条设立的公益法人，有社团法人和财团法人两种，写明设立公益法人需要三个条件，即∶1)实施公益事业；2)不以营利为目的；3)得到主管政府机构的许可。

    社团法人定义为∶以一定目的结合起来的人的集合体，以有作为团体的组织、目的等，以与组织成员个人相区别的社会存在，以团体的名义进行活动的团体；财团法人定义为∶以一定的目的出资、以聚集的财产，为公益目的而进行管理运营的团体。这两者的关系，与中国的社会团体和基金会的概念比较接近。截止2001年10月1日，日本的公益法人总数为26,183个，其中社团法人12,889个、财团法人13,294个。

    如果将依据民法以外的特别法而设立的、以公益为目的法人也包括进来，还有更广义的公益法人。比如，学校法人(依据私立学校法设立的法人、约8，000个)、社会福祉法人(依据社会福祉法设立的法人、约16，000个)、宗教法人(依据宗教法人法设立的法人、约180，000个)、医疗法人(依据医疗法设立的法人、2万数千个)、特定非营利活动法人(依据特定非营利活动促进法设立的法人)等。特定非营利活动法人(一般称做ＮＰＯ法人，后详述)，在1998年10月1日至2002年9月30日之间的认证团体数为8,315个。公益法人与ＮＰＯ法人的关系，有与中国的社会团体和民间非企业单位的关系比较相似的部分。有一点不同的是，规模大的学校、医院、福利设施、宗教团体等，在日本是根据特别法进行分类的。

    对于不进行公益事业，也不以营利为目的的中间性团体，日本作为一般性法律，于2002年4月开始实施《中间法人法》。根据特别法规定的中间性团体有∶劳动组合(劳动组合法)、信用金库(信用金库法)、协同组合(各种协同组合法)、互助组合(各种互助组合法)等。

(2) 政府部门主管制

    在日本，根据民法规定，批准设立公益法人以及指导监督公益法人的权限，为分管其目的和事业事务的日本内阁府及其十个中央政府机构。这些中央政府机构叫做主务官厅(主管政府机构)，如果公益团体的目的和事业同时涉及到几个中央政府机构的管理权限时，则由这些中央政府机构共同管理，共同为主管机构。因为民法中有可以将中央政府主管机构的权限委任给地方政府行政部门的规定，中央政府主管机构的权限委任给了日本各都道府县。因此，实际上所掌管日本公益法人设立的批准、指导监督等有关事务的行政部门 (称做∶所管官厅)，截止2001年12月，共有292个机构。

    公益法人设立的政府部门主管制，在许多地方与中国的部门主管制相类似。不同的是，在中国，要自己寻找主管部门，而在日本，主管政府机构是由目的和事业内容所决定的。但是，在未经政府批准不得设立这一制度上是相同的。根据这一制度，主管政府部门的批准公益法人的设立，以及在对其的指导和监督上，可以行使较大的权限。对“公益性”的判断也完全取决与主管政府机构的裁量。因此对公益性法人设立的批准基准和指导监督也因各主管政府结构的判断而异。而会计基准直至1985年前后一直都不明确。1985年日本政府总务厅发出行政检查劝告，要求各政府部门对公益法人的概况做定期调查，直至1993年才发表了报告书。即，日本的公益法人制度虽然已经有一百年的历史，但有关公益法人的实际状况，直至1993年还没有明了，甚至连总的数字也没有正确把握。

  (3) 特定非营利法人的诞生

    有关法人的基本法即民法。民法中，只对公益法人和营利法人做了规定，而在公益法人和营利法人中间，还有许多非营利团体的法人化，只能依据特别法。因此，产生了上述那些像私立学校法、社会福祉事业法、宗教法人法、农业协同组合法等100多个法律。由于规模比较小而能成为民法中的公益法人、以非营利为目的而设立的团体，没有规定该团体法人化的特别法，这些团体只能作为任意团体进行活动。

    1998年，中国制定了《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位管理条例》，加速了中国非营利部门的发展。日本在同一年，经过长时间的国会讨论,通过了《特定非营利活动促进法》(简称∶ＮＰＯ法)。1995年日本阪神?淡路大地震中，市民团体的出色活动引起瞩目。而与这些团体的积极的理念和活动的效果向背，这些团体由于没有法人资格，其活动受到的各种限制作为问题被提起。以阪神地区的国会议员、市民团体为核心，开展了将市民活动合法化的运动。有关《特定非营利活动促进法》值得特书的一点为，这个法律不是由政府提案而形成的法律，而是以“议员立法”的形式制定的。在这个过程中，市民团体发表了诸多的方案，发动议员，在所有公开场合举办讨论会，形成了舆论。

    长达三年讨论的主要争议是，1) 市民团体普遍地、通过简易的方法取得法人资格；2)对捐赠等在税方面给予优惠待遇，使其能够比较容易地筹集资金，这两点。前者，对比适用于民法第34条,可以容易地获得法人资格。而有关后者的优惠税制的问题，如果同意适用优惠税制，则应该对批准团体的法人资格更加严格，为进退维谷的选择，所以没有包括进ＮＰＯ法中。但是，在该法中写明，作为ＮＰＯ法的附加条款，在法律实施后3年以内进行修订，在众议院和参议院都在附带决议中规定，在该法实施后2年之内，对优惠税制等进行法律修订。

    市民团体方面的意见也并不完成一致。重视取得法人资格的团体与认为优惠税制非常重要的团体之间,也有很大的意见分歧。但是，在最终阶段，彼此认同了相互不同的立场，在执政党方案的基础上达成了妥协。

    ＮＰＯ法的作用在于，作为特别法之一，它的存在解决了其与民法不一致的问题。但是，特别法对比民法第34条规定的公益法人的范围更广的非营利法人不能做出规定。因此, 以不同与原民法第34条中所规定的，对公益法人按行业管理的纵向式政府主管部门制度的新的概念,以将“特定非营利活动”限定列举了12个行业, 属于由都道府县知事权限，而认证为法人。根据ＮＰＯ法，这12个行业以外的活动团体不能成为法人，这是一个不足之处，即使将来修订时扩大这些行业范围，还是存在限定列举的条件问题。

    制定法律当初，曾有一些“与法律诞生时的艰难相比，得到的好处并不多”、“申请设立团体不多”等的担心，但是，现在回顾起来，给予市民活动团体法人资格的法律，在其法律形成过程中，在日本社会宣传ＮＰＯ的存在，以及在实行这个法律以后，看ＮＰＯ的实际发展上来看，它对改变日本的社会结构有着十分重大的意义。截止到2002年9月30日，日本已有8,315个团体被批准成为法人，活跃在各个领域内。

3.在日本发生了些什么事情

   (1) 支援ＮＰＯ税制的一年

    上述日本ＮＰＯ立法中遗留的课题，即建立对ＮＰＯ法人在税制上的支援措施的问题，于2001年10月1日写进了2001年度税制改革大纲里。其内容为，对个人或法人向经过批准的ＮＰＯ法人(认定ＮＰＯ法人)捐赠时，国税厅长官认可在一定限度内作为收入扣除部分处理(法人则作为损失处理)，个人捐赠继承的财产时，其捐赠部分不作为课税对象等。可是，这个税制开始一年了，被认定的ＮＰＯ法人只有8个团体，仅占ＮＰＯ法人总数的0.1%，足以说明其认定条件之严格。为了在这期临时国会上，以及将在12月发表的《税制大纲》中，能否修订支援ＮＰＯ税制，目前，日本的ＮＰＯ正在积极地开展促进修订这一税制的活动。

    值得注意的是，日本的内阁府、外务省、文部科学省等八个政府机构已经向财务省提出了有关要求修订支援ＮＰＯ税制的提案。其内容都是有关放宽认定ＮＰＯ法人的认定条件以及建立视同捐赠制度的内容。各个政府机构积极地加强与ＮＰＯ的联系，都是为了使ＮＰＯ活动更加活跃。10月22日国会上，在各政党对NPO支援税制上提问时，小泉首相的答辩为，“在确认ＮＰＯ法人的实际状态后，在2003年度税制改革中考虑。”

   (2) 民法第34条修改的问题

    有关ＮＰＯ法人的不完善的部分，主要是民法中对公益法人和营利法人做了规定，民法不修改，而不断制定特别法，是解决不了问题的。另外，现行的公益法人制度，采取的是纵向的政府部门主管制度，对灵活地开展活动的民间团体来说，是非常不方便的制度。

    现行民法是在大约100年前制定的，在当时制定民法时，大概还没有预想到民间非营利活动像今天这样活跃。第二次世界大战后，按着新宪法，从保障宗教的自由的角度，发布了宗教法人法。为了解决战后民间公益活动的经济困难与宪法第９条所规定的公共财产支出的限制，又发布了社会福利法人法与学校法人法。随着增加特别法的种类，法人的数量大副增加。也可以说，由于当时没着手彻底改革，其后公益法人制度越来越复杂了。

    大多数专家的意见为，公益与营利相互之间，不是相反的概念，本来将法人分为营利法人和非营利法人，将ＮＰＯ放在非营利法人的为止，而根据特别法对公益性比较高的法人实施税制上的优惠是极其自然的，另外应该废除僵化的政府部门主管制度以及给予政府部门很大的裁量权、透明性很低的“批准”制度。

    2000年秋天开始，由ＫＳＤ事件可以看出，一部分公益法人的不正当经营，被国会、媒体作为问题，成立较大的社会性问题。

    2000年8月14日行政改革推进本部根据内阁总理大臣的指示研究的结果，在当年12月1日由内阁会议上通过了《行政改革大纲》。在这个《行政改革大纲》中，对于公益法人的行政干与这一点，从政府和民间的分工、制度改革、减少财政负担和财政的合理化的观点，提出:1)由政府接受委托和推荐对公益法人进行检查、批准、授予资格等的事务和事业；2)对转移支付给公益法人的补助费、委托费等重新进行严格审查，在2001年度末制定实施计划，争取在2005年度末前尽早实施。

    2001年1月、担任行政改革的大臣(行政改革部长)向各个阁僚(政府各个部长)提出要求,对国家所管理的所有公益法人(约7000个)统一进行检查，检查结果报行政改革推进事务局汇总,然后在2001年4月的有关阁僚会议上提出报告，进行公布，提及了对公益法人制度进行彻底改革的必要性。 

    财团法人日本公益协会太田理事长，对这一系列的动向，发表以下言论。

    太田理事长说，“每当发生公益法人事件，总是出现要公益法人制度、加强管制的议论。这是十分短期的怪论，99%的公益法人都在扎实地进行着公益活动。我要说的是，加强管制将会使正常的活动萎缩，应该说是本末倒置。目前需要认真思考的是有关21世纪市民社会中公益法人与制度的宏观设计。”

    其后，在2002年3月29日的阁僚会议上通过了“为彻底改革公益法人制度应做的努力”的决定。这决定,针对当前的社会和经济形式的进展，将民间非营利组织的活动积极地定位于社会与经济体制之中，同时提出，要认真处理好有关公益法人出现的各种问题，从这个观点出发，对包括有关制度(ＮＰＯ、中间法人、公益信托、税制等)在内，将对公益法人制度进行彻底、系统的改革，在这项改革中，有关政府机构与民间有识之士们相互合作，在2002年度内将提出“公益法人制度等改革大纲(临时名称)”，以2005年底为目标，采取制定实施该大纲在法制上以及其他方面必要的措施。

    此外，行政改革推进事务局从2002年4月开始对有识之士进行了几次走访调查，与8月2日，向行政改革推进本部提出了题为“彻底改革公益法人制度(论点整理)”的报告，进行了公布。这个论点整理报告，综观了日本民间非营利组织活动的存在方式以及现行的公益法人制度及其存在的问题，在此基础上，对预定在2002年度中完成、作为制定“公益法人制度等改革大纲(临时名称)”骨架的改革基本框架、方向等问题等目前争议的论点进行了整理。

    在论点整理中、对于非营利法人的条件，提出了5点，即∶1)设立手续简便(简便性原则)；2)有关公益性的判断基准的客观性和明确性(客观性原则)；3)尊重民间自主性，最大限度地减少行政干与(自律性原则)；4)国民可以理解的运营方法(透明性原则)；5)顺应时代变迁，定位灵活(灵活性原则)。按这条件,对改革的方向，提出将公益法人归纳到“非营利法人”一个类型上，通过登记即可取得法人资格的“基本研究模式”，还提出根据有没公益性分成“非营利法人?公益法人”和“中间法人”的“参考研究模式”。其公益性由行政部门认证。(参照下表)。选那个都要大大减少行政干与。与此相应的是，公益团体要信息公开，明确责任体制。

    论点公开征求意见，已收到了161条意见。

   公益法人制度等改革的模式

  出自∶财团法人公益法人协会，对《彻底改革公益法人制度(论点整理)》的意见书。协会整理了行政改革推进本部提出的改革模式作表。

    ４．结语

    中国社会的快速发展，值得关注。中国其面对现实，灵活对应的姿态，对处于疲劳状态的日本社会给了太多的启迪。在100多年之后，才开始议论的修改日本民法修改的问题，直接成为日本体制改革的一项内容，特殊法人的改革，是与独立行政法人改革问题相并列的、由公益法人的非效率性引起的对公益法人加强管制的思维方法引起的。但是，国际形势、日本社会结构本身在不断发生变化，同时，正好在1995年阪神?淡路大地震时的市民团体活跃的活动，带动了NPO法的立法。NPO法制定过程，成了有组织的市民活动，对公益法人存在的根本问题积极提起的过程。在100年之时，日本才走到了这条路上来。在这之前，由于制度的繁琐，国家与社会都处于无法脱离的高成本的污垢中。

    据说,在中国已经开始了有关制定统一的有关民间非营利组织法律的议论。在发展阶段，在支持非营利部门发展的方向中，如果在法律制度上非营利法人的基本的原则完善，其结果，将会减少民间组织以及政府、社会的成本，为非常理想的方向。

    日本社会的结构改造，是因为经济不景气才刚刚开始进行的。这些老的、长期以久的体制的改变、需要巨大的社会成本。但是，正是由于进退维谷，才会通过对不仅是理想，而且认真议论从旧体制的转换过程中会出现的问题，不断积累经验。

    民间非营利部门的发展，从其意义上来说，不能说哪个国家走在前面，哪个国家走在后面，应该有其各个国家和各个地域的有效的方向性的东西。可以通过相互之间的经验交流，相互享用这些经验，达到新的发展。

我认为，日中两国之间的交流，不仅仅是经济的交流，已经到了发展社会性交流、市民社会之间交流的阶段。