日本民间非营利组织：法律框架、制度改革和发展趋势

——“日本NPO法律制度研修”考察报告

2006年7月17日至29日，民政部民间组织管理局副局长李勇率领代表团一行12人出访日本，围绕中日政府间技术合作项目——“日本NPO法律制度研修”，进行了为期两周的一系列考察、学习活动。访日期间，代表团聆听了部分日本专家学者的讲座，与部分日本政府官员、民间非营利组织负责人进行了讨论交流，现场考察了一些民间非营利组织、支援机构。这次考察、学习，达到了预期目的，取得了明显效果，特别是对日本民间非营利组织体系、法律改革、发展状况等方面有了较多的了解和把握。

本报告分为四个部分：法律制度基本框架、公益法人制度改革、当前发展态势、启示和思考。

一、日本民间非营利组织法律制度基本框架

日本民间非营利组织相关法律制度最早可追溯到明治时代颁布的《民法》。在110年的历史进程中，日本民间非营利组织法律体系呈现一条独特的轨迹。

（一）日本民间非营利组织的法人框架。当前法律制度下，日本非营利组织的法人体系比较庞杂、分散，缺乏必要的整合。据有关专家介绍，目前日本可以用非营利概念概括的法人法有180个以上。大致可分为如下4类：

——公益法人。依据1896年民法第34条设立的公益法人（又称民法法人），是日本历史最久的一类非营利法人，具体又分社团法人、财团法人两种。据法律，社团法人是“以一定目的结合起来的人的集合体，以有作为团体的组织、目的等，以与组织成员个人相区别的社会存在，以团体的名义进行活动的团体”。财团法人是“以一定的目的出资、以聚集的财产，为公益目的而进行管理运营的团体”。

——特别法人。二战以后，适应日本战后恢复重建和经济社会发展的需要，在民法第34条基础上，针对相关社会事业发展的目的，如学校、宗教、医疗、社会福利等，制定了一些特别法，设立了由政府有关业务部门纵向管理的学校法人、宗教法人、医疗法人、社会福利法人、职业训练法人、更生保护法人等公益法人类型。

——NPO法人。1998年日本颁布《特定非营利活动促进法》（关于特定非营利活动团体No-Profit-Organization的法案，简称NPO法），以“有助于增进不特定多数人利益为目的的活动”为基本准则，依17项特定事业领域，针对众多以公益活动及联谊活动为中心的民间团体，设立了特定非营利活动法人（简称NPO法人）。

——中间法人。2002年4月日本开始实施《中间法人法》，对于“以成员的共同利益为目的,且不以将剩余金向成员分配为目的的团体”，即非公益（共益）同时非营利性质的团体，如同学会、同好会、互助会等，按照中间法人进行注册登记。

此外，在日本，民间非营利组织还有公益信托、各种组合（如公寓管理组合、劳动组合、协同组合、互助组合等）等法人形式。

表1  日本非营利法人类型的比较

（二）日本民间非营利组织的管理体制。在民间非营利组织的管理体制上，日本存在着比较明显的政府主导特点。

1．主管机关、登记部门。日本民间非营利组织成立的基本法律程序为，先由主管机关批准，而后进行法人登记。主管机关主要是政府的相关业务部门，不仅负责职能所管辖领域内的民间非营利组织的批准，而且要承担对这些组织的监管任务。主管机关批准某个组织成立后，法人登记统一到办事机构所在地的法务局。法务局是否给予登记，主要是依据主管机关的批准文件进行，基本不承担法人组织的监管职能。如需撤销某法人组织，一般也是先由主管机关取消批准文件，法务局根据主管机关的书面通知办理法人注销手续。

2．认证、认可、许可。在当前日本相关法律中，主管机关的批准有三个概念，也是三种基本的批准形式：许可、认可、认证。许可是由主管机关在相关法律规定的基础上决定是否批准。这种批准方式赋予主管机关比较大的自由裁量权，所以也是民间非营利组织最难获取的一种批准方式。如依据民法第34条成立的社团、财团法人就必须经过主管机关的许可。认可是指只要依法经主管部门认可就可设立。这种方式中主管机关不带有裁量权的行政行为,即只要条件具备主管部门就应该认可。依据各个特别法成立的社会福利法人、医疗法人、学校法人等特别法人，基本都是采用这种认可的方式。认证是指依据相关法律规定，法人设立时只要依法确认团体的内部规章后即可成立。这是三种方式中法人组织最容易获得成立的批准方式，NPO法人的成立就是采取这类批准方式（主管机关受理认证申请，主要是确认规定的文件、材料是否齐全，不进行内容审核，直接发布供公众查阅）。

3．事业报告书、现场检查。从法律制度上看，日本政府部门（民间非营利组织的主管机关）对民间非营利组织的监管，主要通过民间非营利组织提交年度事业报告书、主管机关进行现场检查等方式进行。NPO法规定，NPO法人必须每个年度一次向主管机关提交事业报告书、董事名簿等以及章程等，连续3年不提交可以取消认证。该法还规定，主管机关有相当的理由认为NPO法人有违反法令、根据法令的行政处分或章程的嫌疑时，可以要求该法人就其业务或财产状况进行报告，或派职员前往该法人的办事处及其他设施进行现场检查，检查其业务或财产状况或帐簿、文件及其他文件。据介绍，对财团法人执行着更为严格的监督检查，一般由总务省负责，其他各省还会针对相关活动的准则向财团法人提出来。一方面，法人团体需要1年1次提交“公益法人概括调查”，收录到《公益法人年度白皮书》中。另一方面，作为一项法律强制措施，主管机关3年内需对法人团体进行一次现场检查，主要包括法人业务是如何运营的，事业的内容是否在实施运转，收支情况，预算、决算的差距如何等内容。

不过，这种政府主导型的管理体制，经NPO法动摇后，在当前的公益法人制度改革中将进一步松动。

（三）日本民间非营利组织的税收体制。日本税制比较复杂，尚没有专门适用于非营利组织的税法。但是在相关法律规定中，日本非营利组织一定程度上享受着优惠税制。

表2  日本税制中的基本税种

1．针对非营利法人组织的税收优惠。根据日本税制，针对法人组织的税收主要包括国税中的法人税和消费税，地方税中的住民税（见表2）。在消费税方面，非营利组织未被作为特殊对象对待，在发生买卖交易时视同企业一样交纳。在住民税方面，非营利组织原则上需要与企业一样交纳。不过，由于该税的征收可由地方自行决定，在日本一些地方对公益性非营利组织实行减免住民税政策，但这尚未成为全国性、制度性的优惠措施。关于非营利法人组织的税收优惠，主要体现在减轻法人税上。

根据日本《法人税法》，一般而言，日本的法人组织有收益就要交纳法人税。但在法人税的征收上，具体根据法人组织的种类不同而执行不同税制。主要可分为5大类，即公共法人、公益法人、无人格团体、协同组合、普通法人。从表3中可以看到，日本政府充分考虑非营利法人所具有的非营利性或公益性特性，在法人税征收上采取“原则上非课税”的准则。会费、捐款（费用以外）不课税，开展活动的收入一般非课税。虽然对公益法人从事33种行业的营利活动的收入仍需课税，但相对于营利法人30%的税率，对于公益法人营利活动税率减轻为22％，并允许收益事业收入的20％可视同捐赠转入非收益事业收入不予课税。

表3  日本不同法人类别的法人税税制

● 根据日本创设支援市民活动制度会（C’s）松原明先生的讲座编制

这种原则上非课税的基础上根据是否从事特定营利活动而征收法人税的设计，是日本非营利组织税制的一大特色。这种设计既允许公益组织部分从事营利活动，以促进公益组织自身能力建设和公益事业的发展，又体现税收制度的公平性，维护正常的市场经济秩序，导向意义突出，更避免了美国式税制（根据与组织宗旨的关联性）难以区分的弊端，操作性强。

表4  日本、美国非营利组织税制原则的比较

2．针对捐赠者的税收优惠。根据日本有关税法，企业、个人进行捐赠时，根据捐赠接受方是何种团体而对捐赠者的税收优惠措施有所不同。捐赠的税收优惠政策，限于特定团体：国家和地方政府，财务大臣制定的捐款（如大的灾害时、爱知世博会捐款等），特定公益增进法人，认定NPO法人。其中，向特定公益增进法人、认定NPO法人捐款时，企业满足设定条件的数额〔（资本金×0.25％+年所得×2.5％）×0.5的2倍〕可以计入亏损，个人满足设定条件的数额（年所得×30％-5000日元）可以从应税收入中扣除。

特定公益增进法人是指公益法人中对振兴教育或科学、提高文化水准、社会福利作出贡献，以及为增进其他公益作出显著贡献的一定的法人。这类组织的认定，根据法人税、所得税相关法规，由主管机关向财务省推荐，由财务省认定，一般有效期为2年。目前，经过认定的这类组织大约在2.1万左右，包括全部的社会福利法人和更生保护法人，部分社团法人、财团法人、学校法人等。

认定NPO法人是指根据NPO支援税制（2001年法律），满足规定条件，经国税厅认定的NPO法人。其主要条件有7：①日本版Public Support Test：接受捐款总额等占总收入金额比例要在1/5以上（2008年3月后改为1/3）；②不以互益性活动（如向会员提供服务、以特定人员利益为目的的活动等）为主要活动；③运营组织、会计合理，如特定关系者不得占团体董事、会员等1/3以上；④事业活动合理，如不从事宗教、政治活动，捐款必须70％以上用于特定非营利活动支出，特定非营利活动占整体活动的80％以上等；⑤信息公开，每年按期向主管机关、国税厅提交报告书，公开20万日元捐款者名单；⑥没有违反法令、不正当行为、违反公益事实等；⑦主管机关签发的没有违反法令等嫌疑的证明书。截止2006年7月，在2.7万NPO法人中仅有46家获得认定。

对于非营利组织税制，有日本专家指出，虽然建立了相关优惠机制，但相对于其他发达国家，日本是比较少的。据了解，在尚在进行的公益法人制度改革中，相关税制优惠力度将进一步扩大。

二、日本公益法人制度改革的最新成果

在当前日本，非营利法人法律制度正处于一个剧烈变动期。代表团访日前夕，2006年6月日本国会通过、颁布了《关于一般社团法人以及一般财团法人的法律》（简称一般法人法）、《关于公益社团法人以及公益财团法人认定等法律》（简称公益法人法）、《伴随实施关于一般社团法人以及一般财团法人的法律以及关于公益社团法人以及公益财团法人认定等法律、有关相关法律完善等法律》（简称相关法完善法）三部法律。这是日本历时10年的公益法人制度改革所取得的实质性成果。

（一）公益法人制度改革的基本背景。自1896年日本《民法》颁布实施以来，日本现行公益法人制度已有110年的历史。一方面，随着形势的变化，民法第34条的规定越来越不适应非营利组织发展的需要，发生了各种各样的问题。如在许可制度下，公益要件不明确，政府主管部门的自由裁量权过大，一些互益性组织也混迹其中。在主管机关制度框架中，“公益被国家垄断”，民间活动的自由受到限制，政府业务部门纵向的管理也难以到位。关于公益法人的法人治理和信息公开等要求不够，对公益法人的税制援助也不够。另一方面，二战后，为适应各项事业发展的需要，为解决法人障碍问题，日本政府多采取制订特别法、设立特别法人的办法进行解决。其结果造成所谓公益组织的概念比较模糊，从事公益事业的团体法人类型众多。针对这些弊端，早在1950、60年，日本有识之士就曾提出对公益法人制度进行改革，但由于涉及民法的修改而未能付诸实施。进入1990年代后，随着形势的进一步发展，公益法人制度改革再次被社会各界广泛讨论，并最终纳入政府推进行政改革的重要议事日程。这期间发生的两个事件不容忽视。

一是阪神－淡路大地震。1995年1月，在日本被认为不会发生地震的地区发生了阪神－淡路大地震，造成了极大灾难和损失。当时，日本国内数百万的志愿者、志愿团体自发、义务参与赈灾救援、灾后重建，发挥了积极作用。社会各方面由此事认识到，社会发展不仅需要政府力量，还需要市民志愿活动，多样化的非营利组织活动可以增进社会的活力。当年3月的日本国会就有议员提出，应对义务人士必要的政策援助和法律支持。实际上，进入1990年代，伴随日本经济增长的减缓甚至停滞，由政府纵向行政体系提供和管理的公益事业模式受到财源、效率、国民需求多样化等问题的困扰，日本国内改革公共服务体制的呼声比较强烈。社会各界积极推进市民自主、自由开展活动，发展政府之外的公共领域，满足人们日益多样性的需求。但现行公益法人制度成立公益法人难，据介绍经历110年的发展，目前日本登记的社团、财团法人只有大约2.55万个。当前半数新成立的公益团体只能靠中间法人来解决。地震进一步改变了政府对市民活动和非营利组织的认识，激发了社会参与的积极性，促使企业、市民自发组织起来开展社会发展事业，促使彻底改革现行公益法人制度，创造更为自由开放的民间活动空间，在民众关注下被列入日本政府推进行政改革的议事日程。

二是NPO法。阪神－淡路大地震后，为促进市民自主对自己的事务负责，承担自我发展的义务，对从事义务活动的组织进行保护，日本一些民间人士和国会议员的共同努力推动市民活动立法。1998年3月，《特定非营利活动促进法》在国会各党派一致通过（这在日本立法史上属首次），12月生效。2001年又在该法基础上出台了税制支援措施、施行认定NPO法人制度。从各方面了解的情况看，该法在日本非营利组织法制史上具有重要的里程碑意义。首先，这部法律不是采用惯常的政府立法模式，而是通过“议员立法”方式出台，所有条款都是社会各界特别是市民活动推动者共同起草，因此该法在日本NPO中也被广泛认同为“自己的法律”。其次，该法针对现行公益法人制度存在的缺陷，与现行公益法人制度相对比，对日本非营利组织法律框架进行了一系列的突破：提出了“市民”概念，确定市民是根据法律而不是根据政府要求开展活动，基本立法思路是政府往后退，尽可能让民间自主开展活动，只要不违法，政府不干预，出现问题事后再处理；明确“为增进不特定且多数人的利益做贡献”的概念，对NPO法人设定了17个活动领域，改变了过去公益性判断完全由行政自由裁量的做法；对法人申请成立的要件进行了具体规定，采用认证制、以4个月为期限进行批准，很大程度上清除了过去许可制在法人成立上的行政障碍；确立主管机关与事业内容无关，由办事处所在地决定（都道府县知事、内阁总理大臣），打破了过去公益法人组织行政管理的纵向模式；确立民间组织自治、事后监督原则，法人组织只要没违反法令等“相应的理由”，行政原则上不对其进行监督，打破了过去行政对法人活动严格监督、负责的管理体系。该法的实施使得众多市民活动团体可以轻而易举取得法人资格。据统计，自1999年至今，已有27000多个团体登记为NPO法人。NPO的制订、实施，极大地扩大了日本市民活动的社会认知和广泛参与，越来越多的各阶层的人参与其中，也极大地推动了各级政府对市民活动的政策调整。可以说，NPO法既为彻底改革现行公益法人制度进行了理论的探索和实践的试验，也为公益法人制度改革趟开了路子，产生了多米诺骨牌效应。

（二）公益法人制度改革的基本理念。这次日本对公益法人制度的彻底改革由政府主持，内阁官房行政改革推进事务局具体负责。1996年，执政3党组成项目组，提出了对公益法人制度进行彻底改革的建议。2002年3月日本政府内阁会议决定《为进行公益法人制度的彻底改革的举措》。其后政府组织有关方面为推进改革进行理论准备，于2003年6月内阁会议决定了《关于公益法人制度的彻底改革的基本方针》。在此基础上政府设置了有关部委联络协议会，成立了民间有识之士组成的委员会，提出了公益法人改革的报告书，并在2004年12月内阁会议决定《今后的行政改革的方针（公益法人制度改革的基本框架）》。可以说，这次公益法人制度改革，是建立在政府与社会有关方面的基本共识上的。

——基本方针。公益法人制度的法律制度改革、税制改革和会计基准改革三个方面同步推进。

——基本目标。主要有三个方面的基本认识：①公共部门不应为政府独占，社会发展期待着由民众共同担负的共同领域。②以公益活动为目的的非营利法人是承担公共领域的民间组织之一。③出于上述观点，应建立起支援、鼓励非营利法人的新制度。期望通过改革，更有利于形成与政府（第一部门）、企业（第二部门）并行，在自己区域内开展帮助他人、关爱他人活动的非营利法人组织（第三部门）。

——基本方向。自由（Free）：摆脱官僚支配，从事前管制改为事后管制，尊重团体自治。公平（Fair）：透明度高，为市民运营。国际化（Global）：法制、税制、会计准则国际标准化。

——基本框架。这次改革后，日本将在非营利法人组织体系中，依据公益性，建立一种2层的层级结构：第一个层次为一般法人，出于公益目的、共益目的、或者私益目的的市民团体，按照准则主义（符合条件就可以成立，无需认证、认可）登记成立一般社团、财团法人。第二个层次为公益法人，根据是否具有公益性，认定为公益社团、财团法人。在这两个层次上，放宽第一个层次的准入，民间市民团体可以轻易获取法人资格；规范第二个层次的认定，在合理的公益性要件、基准和相关要求基础上进行监管，并与税制支援密切相关。

（三）公益法人新制度的总体概要。2006年3月公益法人制度改革相关3法案提交国会。经众议院、参议院先后通过后，2006年6月2日公布了3个新法，确定在2008年12月2日前实施。

1．一般法人的设立。一般法人法就一般社团法人、一般财团法人的成立、组织、运营以及管理进行了详细规定，共344条。

——根据该法，新设的一般社团、财团法人可以根据准则主义设立，只要公证人认证其章程满足法律规定的要件，不经政府机关的审查就可以进行登记。

——对于一般社团法人，成立时只需有会员、理事各1名以上。对于一般财团法人，成立时基本财产在300万日元以上，必须设置评议员会、理事会，评议员、理事各需3名以上、监事1名以上。

——在该法中，对于一般社团、财团法人，没有组织目的要求，也无活动领域限制，但明确规定剩余资金不得分配。如第十一条2项、第一百五十三条3项分别对一般社团法人、财团法人规定“制定给会员余款或给予会员接受剩余资产分配权利的章程不具有效力”。还规定一般社团法人“会员大会不可以做出将剩余金分配给会员的决议”（第三十五条3号），规定一般财团法人最高决议机关评议委员会不可以做出对会员、对成立者分配每个年度的剩余金的决议。

2．公益法人的认定。公益法人法对设立合理实施自发的、以公益为目的的活动的公益法人的认定制度，以及相关保护措施等进行了规定，共66条。

——该法第五条设置了认定基准的18个要件，包括公益目的、能力要求、活动限制、事业比率、法人治理、信息公开等方面的要求（详见图1），必须全部满足。最基本的要件是“要以进行公益目的事业为最主要的目的”（第五条1号）。其中“公益目的事业”是指“学术、技术、慈善及其他有关公益的附表各项中所列种类的事业，是为增进不特定多数人利益做贡献的事业”，（第二条4号，该法附表罗列了23种事业项目）。而对于“为最主要的目的”，该法规定了“预计公益目的事业比率必须达到百分之五十以上”（第五条8号）等要件。

表5  新制度中公益、一般法人成立要件的比较

——该法确定，公益认定、监督、信息公开由行政主管负责进行。新制度中的行政主管不是由相关部门负责，而是内阁总理大臣或都道府县知事。不过，该法第八条还规定，有关事项需向许可机关、警察厅长官、国税厅长官等听取意见。

——该法引入第三方咨询机构，规定行政主管进行认定、劝告、命令、取消等事项上，制定、改革、废除有关政令、内阁府令时，原则上需向公益认定等委员会（设在内阁府）或协议制机关（设在都道府县）进行咨询。据了解，公益认定等委员会将由来自民间的7名法律、会计、公益法人活动方面有识之士组成，经国会同意内阁总理大臣任命，独立行使职权，地位较各部委审议会高，可以就一定事项向内阁总理大臣发出劝告，可以要求有关行政机关等协助提供资料，可以受委托执行要求公益法人报告、深入法人内部调查、质问等权限。在都道府县，也设置与公益认定等委员会同样权限的审议会或其他协议制机关。

——此外该法还对公益法人年度报告、检查、劝告、命令、取消等监督措施进行了具体规定（第三节）

3．相关法律的完善。相关法完善法主要对从现行制度向新制度的过渡措施作了规定。

——废除中间法人法，确定现行的中间法人全部过渡向一般社团、财团法人的相关措施。

——彻底修改民法的有关条款，确定现有的社团、财团法人向一般社团、财团法人和公益社团、财团法人的过渡措施（图2）。该法确定，新法施行后，现有的2.55万个社团、财团法人可以暂时作为特例民法法人存续，在5年内公益性强的过渡到公益法人，公益性不强的过渡到一般法人。该法还明确，现有的社团、财团法人面向新制度，无论是向一般法人还是公益法人过渡，不再需要受主管机关的束缚，可以自我实现变革。过渡可以“采取直接向新的行政机关进行申请的方法”，过渡所必要的章程变更，“不需要旧的主管机关的认可”。

——对以民法为基本法律依据的NPO法、社会福利法、私立学校法、宗教法人法、医疗法、消费生活组合法、劳动组合法等公益－非营利法人相关法律（301部）的有关规定进行完善。这些特别法的基本规定不进行调整，但这些法律中根据原民法内容提出的条文，根据民法修改内容进行修改。

（四）公益法人新制度的配套改革。这主要包括税制改革和会计基准改革。

1．税制改革。目前税制改革的相关法律尚未出台。但在2005年6月，政府税制调查会发表了《新的关于非营利法人课税以及捐款税制的基本想法》，提出了下一步非营利法人税制改革的基本方针：

——一般法人按照普通法人课税，没有特别的税收优惠。其中对于一般法人中以公益性团体，对会费进行免税（现行税制中共益性社团、财团法人是原则非课税的，中间法人课税）。

——公益法人仅限收益事业课税，原则上非课税。同时，对于所有公益法人，实行捐赠者捐赠优惠税制，并将在国税和地方税中捐款扣除、实物财产捐赠等方面有朝着扩大优惠措施的动向。

2．会计基准改革。据介绍，公益法人会计基准的修改，将自2006年4月以后的会计年度实施。其基本思路有三：一是尽可能引进企业会计的做法，公开财务信息、对经营效率作明确易懂的表达；二是在会计帐目中明确显示符合捐赠人、会员等资金提供者意志的活动运营状况，明确受委托责任；三是尊重自我约束的运营，简化对外财务报表。

（五）公益法人制度改革的可能影响。就新法律而言，日本公益法人制度改革，实质性地打破了传统的非营利法人法律框架和组织格局，对长期以来形成的日本非营利法人组织体系进行了一次根本性的变革。

——市民社会的法人化活动将更加活跃。新制度实施后，一般法人（社团、财团）将成为现行各种法人的大熔炉，类似公益性的团体、共益性团体、私人利益团体（有的甚至可能类似营利法人），都可能是一般法人，从而出现一定程度的混乱。但总体来看，在这种制度设计下，给予市民参与志愿活动、成立市民团体充分的自由度，市民组织能够轻而易举地取得法人资格，市民社会的活力将进一步释放，民间公益活动将进一步活跃。

——非营利法人体系有可能将进一步整合。在这次改革论证调研过程中，曾有将NPO法人归并到一般、公益法人体系中的考虑，但在新法实施结果不确定的情况下，NPO人士不甘心废除“自己的法律”。因此，新制度实施后，日本的公益法人组织体系中，相当长一段时间将是公益法人、NPO法人各领风骚：新公益法人的规定严格，但将有很多优惠政策。NPO的运营规定不是很严格，但优惠政策相对要少。诚如日本专家所言，在对新法实施情况和效果观察一段时间后，如果该法确实有利于公益组织的发展，NPO法人将可能归并到新法体系中去，从而实现统一的公益法人法律制度。当然，由于众多特别法维持现状，日本还将存在多种非营利法人类型共存的局面。

——政府与非营利组织的关系将进一步调整。改革前公益法人制度方便行政管理，赋予政府部门很大的权力，也在非营利组织中形成了与政府部门有着千丝万缕关系的“行政依存团体”或“外扩团体”。新法实施后，在公益活动方面行政管理和民间都比较方便，行政部门许多权力丧失，行政管理体制需要面临改革，非营利组织的自主性将进一步增强，从长期看将有利于在公开、公平、合理的基础上建立二者合作伙伴关系。

不过，新法施行效果新旧制度衔接和过渡的效果，还有待时间的检验。法政大学现代福利系山冈义典教授指出，该法实施后，现存社团、财团法人都将面临着上天堂或者下地狱的选择：过渡到一般法人，优惠政策较现在少，如果能过渡到公益法人，优惠政策要多许多。这可能引起广大社团、财团组织对过渡持观望态度和抵制情绪。同时，由于新法比较复杂，仍有许多内容需要政府部门进行解释，通过有关实施政令、内阁府令进行具体落实。因此，要深入、准确地把握这套新制度，还需要进一步跟踪研究新制度的实施过程。

三、日本民间非营利组织发展的当前态势

NPO法实施、公益法人制度改革，激发了日本市民参与市民活动的热情和活力，民间的志愿活动、市民活动非常活跃，市民团体特别是NPO法人放量增长。与此同时，包括日本政府在内的社会各方面，也在认识、政策、举措等方面进行着相应的调整。

（一）当前日本民间非营利组织发展的基本特点。总体感觉，当前日本民间非营利组织的发展主要表现出如下几个特点：

1．NPO法人最为活跃。在现行法律制度下，NPO法人是一种最易获得、管制最少的法人形式，因此近些年来，新成立的非营利法人大多数登记成为NPO法人。近3年每年保持新增约5000个左右的规模，其中成员数少于20人的占总数的50％。

2．无法人资格团体大量存在。虽然NPO法已经极大的降低了法人资格门槛，日本社会还是存在着大量的没有法人资格的任意团体。据1996年经济企画厅统计数据，日本无法人资格的市民团体约有8.5万多家。这些被成为“任意团体”的组织，在市民中广泛开展着许多定期或不定期的志愿活动，在社会生活中发挥着积极作用和重要影响。随着新公益法人制度实施，这些团体是否会成立一般法人，尚待观察。

3．非营利组织与政府开展合作不断扩展。在政府财政紧张和公共领域课题多元化的背景下，当前日本政府特别是地方政府开始重视市民组织的作用，与市民组织携手运作项目的情况越来越多。特别是在人口稀少的地区，由于企业少，NPO活动成为当地不可或缺的重要力量，当地政府更为愿意与NPO进行合作，建立伙伴关系。有些政府成立了振兴NPO中心促进NPO开展活动。千叶县甚至提出“NPO立县”。政府与NPO之间也出现了人员流动，在考察中我们就遇到多位被选派到NPO进行研究的地方政府公务员。

4．非营利组织的自主、自立意识普遍较强。虽然在日本存在着大量由行政部门基于某种目的而成立的非营利法人组织（被成为“外扩团体”），但多数非营利组织有着比较强的独立法人意识，特别是NPO法人团体。比如我们考察的神户TAKATORI社区交流中心，虽然都或多或少的享受着政府给予的支持或援助，但它们都强调，不愿过多享受政府的庇护或帮助，并有具体计划下一步从中脱身出来，自主、自立发展。

5．日本民间非营利组织的生存和发展也面临着问题。以NPO法人团体的情况为例，主要存在如下一些问题：①人才不够。平均每个NPO工作人员不到10人，其中2/3还不是专职人员，内部管理、财务处理、网络信息处理等都存在着问题。②资金来源不足。在日本，作为一个组织要独立生存，需要1000万日元以上的资金，但达到条件的不到1/3。日本NPO大部分资金（70.1％）来源于非盈利活动的报酬（如接受委托开展相关服务），80％的NPO所收到的捐赠少于50万日元。③参与者不均衡。以50岁以上人员为主体，年轻人比例较少。④NPO信誉问题。按法律规定，NPO需承担年度报告的责任，但有相当一部分不能按期、或不能提交。成立后相当一部分NPO没有开展什么活动，处于休眠状态，而且数量在增加。此外还有些组织利用NPO法人谋取多重利益，开展商业盈利性广告，进行欺骗或为犯罪组织募集资金等。

（二）政府对非营利组织发展的扶持。当前，日本非营利组织被国民广泛关注并在国民心中扎根，非营利组织在增进社会活力、促进公益事业发展中的地位和作用也越来越为日本政府所重视。为此，日本政府特别是一些地方政府，出台一些政策，采取一些措施，积极支持各类市民活动的开展，大力扶持非营利组织的发展。

1．委托项目支持。当前日本政府与非营利组织之间构建合作伙伴关系，其中一个重要的方面是，非营利组织作为民间的市民组织，接受政府的委托，承担部分政府职能工作，从而获得一定资助。如TAKATORI社区交流中心年资金来源的20－30％是来自于政府委托项目。中央各个省都有通过委托项目对非营利组织进行资助的情况。如外务省为一些开展国际活动的NGO提供ODA方面的资金支持。

2．提供资金扶持。政府部门在非营利组织活动的资金支持比较多。除合作或委托开展项目外，日本政府还采用助成金的形式给予非营利组织以直接资助。据了解，2003年日本政府财政预算中安排的NPO法人补助总额3000亿日元。神奈川县专门设立了一个援助志愿活动、非营利组织的基金——“神奈川志愿者活动推进基金21”。该基金通过政府政令设立，启动资金为104亿日元，通过合作事业负担金、志愿者活动助成金、志愿者活动鼓励奖金三种形式，资助以公益为目的的自主活动的团体和个人（宗教、政治、选举活动除外）。2001年至今，该基金已支付4.45亿日元。

3．引导市民捐赠。目前日本国民捐赠对非营利组织的支持力度不大，捐赠收入仅占NPO法人团体资金来源的8.9％。实际上，日本国民对捐赠比较热心，不过主要集中于街头公共募捐、红羽毛募捐等。为此，日本政府计划采取措施把市民捐款引导向非营利组织。当前最受关注的是千叶县市川市，该地实行市民税1％资助制度，即市民可以自由支配这1％的市民税金，援助自己所希望的NPO或市民活动。

4．办公场所支援。从我们考察的情况看，日本的一些地方政府为减轻民间非营利组织的行政开支负担，采取不同方式为民间非营利组织提供了办公场所方面的支援。比如，TAKATORI社区交流中心的办公场所，是神户政府以市场价的一半出租给他们使用的。再如，大阪市pia NPO所使用的建筑物，是大阪市政府以用于市民组织办公场所为条件，以低价格出租给某企业，装修改造后再无偿交由pia NPO运营，以较市价便宜30％的租金租给非营利组织使用，而运营成本由那家企业负责。目前有28家非营利组织入驻pia NPO。

5．法人组织孵化。一些地方政府创设了类似于“孵化器”的机构或设施，积极为个体志愿者、任意团体开展活动提供服务和便利，促使其尽快成长为法人团体。如神奈川县设立了一个县民活动支援中心，面向尚未成为法人的团体，提供收集信息、档案管理、协调志愿活动等服务，并开辟出2层楼的免费市民活动场所。自1996年4月成立至今，累计利用该支援中心有约316万人次。据了解，该县14个市2个町都建立了类似援助中心。

当然，也有日本专家指出，日本对非营利组织发展的支持力度，与其他经济发达国家相比还有很大差距。在实际操作中，也还有一些可以改进之处。比如，政府提供的援助数量不小，但由于手续繁琐，大的组织具有活动多、人才集中的优势，比较容易得到政府提供的援助，从而政府援助大多流向大的组织，小型组织很难申请到援助。出现的怪圈是，大团体每年发愁如何落实、完成援助预算，而小团体每年发愁如何募集相关资金。

（三）非营利组织发展的新动向。面对当前发展过程中遇到的各种问题，日本的非营利组织也在依靠自身的力量，进行不断的创新和探索。我们考察中感到，以下几个方面的动向值得关注：

1．构建综合性的民间支援体系。日本民间有识之士认为，政府援助市民团体，如果不是行政教育民间，就会是行政领导民间，会出现市民团体依附行政的危险。为此他们积极推动创建自己的、民间的市民活动支援体系。当前，在日本各地纷纷兴起一些民办民营的NPO支援中心，综合性、跨领域的提供服务。比较有代表性的如日本NPO中心。该中心本身是一个NPO法人，实行会员制，以关注、推动日本NPO发展为主要目的。该中心1996年11月成立以来，积极推动、参与了NPO法、NPO税制支援等立法活动，面向各地NPO开展了政策咨询、信息支持、调查研究、人员培训、援助中介等服务活动，并依托自己建立的“全国NPO法人数据库”，积极搭建供日本各地NPO开展交流、合作的网络平台，努力建立一个全国性的NPO权威性机构。

2．发展民间资金的中介机构。如何有效募集民间资金，并将这些民间资金合理地用于非营利组织活动，是非营利组织能否独立自主发展的带有根本性的问题。一些非营利组织特别是草根性的NPO成立后，不能有效开展法人活动，一个重要因素是资金募集困难。在日本，有这么一类民间组织，其主要活动就是解决非营利组织发展中的资金问题，如市民社会创造基金。该组织主要是民间捐赠、援助和NPO之间的资金中介机构：希望给市民社会捐款的个人、团体，将钱捐到市民社会创造基金，然后由市民社会创造基金根据NPO的项目需要和需求进行资金拨付。这种机构的出现，既为规范民间募捐活动，避免千军万马街头募捐创造了一种可能，而且也为解决民间组织资金困难提供了一条新路子。

3．倡导企业的社会责任。1990年代以来，企业社会责任概念，被作为现代企业的重要理念广泛提出。越来越多的企业也认识到，要实现自身不断的可持续发展，必须不断加强与社会的对话，承担社会责任，对社会作贡献。社团法人日本经济团体连合会搭建了一个“1％俱乐部”。俱乐部会员每年把企业收入的1％、个人所得的1％拿出来，用于捐赠或社会事业。这1％不是募捐，而是由会员自己决定和支配。这项活动是一种倡议，企业是否遵守是其自由，目的在于启蒙、培育和推动企业自觉的社会贡献意识。据了解，该会中250个会员参加了1％俱乐部。调查结果也显示，大多数的企业社会贡献超过1％。一个值得注意的趋势是，一些企业开始把企业社会贡献与支持非营利组织活动联系起来，探索建立企业与NPO伙伴关系。

4．搭建民间组织的合作网络。为提升自身的能力和扩展自己的声音，日本的一些非营利组织自发地进一步组成一些网络型组织，弥补单打独斗的力量不足，形成合力，共同应对共同的问题和困难。这些网络组织，在实现信息共享，整合不同团体资源优势共同提供服务，协调不同团体行动形成共同政策建议，形成合力争取政府项目等方面发挥着积极作用。比如，大阪关西地区的27家小型NGO组建了关西NGO协议会，联合起来加强力量，不仅要争取到“听话”（获取政府有关政策、会议、项目信息）的权利，而且要争取到“说话”（向政府反映自己的诉求、意见和建议）的权利。经过该会的积极努力，先后建立了定期的与外务省协议会议、与日本国际协力机构(JICA)协议会议等协商机制。

四、几点思考

由于传统文化积淀和国民集体心理的共通性、社会发展模式（政府主导）的相似性，我们在学习日本NPO法律制度、考察日本民间非营利组织发展状况的过程中，总是有着一种似曾相识的感觉，也多次感叹在非营利组织管理模式、发展态势和主要问题等方面中日间的相似性。日本民间非营利组织发展历程中的一些经验教训，对于思考我国民间组织发展与管理，还是有一定的启示和借鉴意义。

（一）重视和支持民间非营利组织的发展，应成为推进社会管理和社会建设的基本共识。作为政府主导型社会发展模式的集大成者，日本近年来出现了市民社会组织的迅速发展，并进行了对公益法人制度的彻底改革。这再次表明，现代社会的发展与进步，仅靠经济部门的作用是不行的，政府的力量也是有限的，必然地要求在政府、企业之外大力发展第三部门——民间非营利组织。当前，我国进入全面推进小康社会建设、构建和谐社会的新的历史时期。社会发展共同目标的实现，日常生活日益多元化利益诉求的调和，人民群众日益多样化服务需求的满足，都客观需要民间非营利组织的广泛参与。民间非营利组织的发展，可以激发全社会参与经济社会发展的积极性和创造性，增进社会活力，可以拓展社会服务，促使人民群众更加充分地享受经济社会发展的成果，可以在行政纵向联系之外建立、强化社会生活的横向联系，提升社会自主管理，实现社会良性运行。重视和发挥民间非营利组织在经济社会发展中的独特优势和积极作用，也应当成为政府、社会各阶层在考虑我国宏观社会发展战略过程中的社会共识。

（二）民间非营利组织的健康发展，根本路径在于完备的法律保障和科学的管理机制。日本非营利法人制度变迁和改革的经验启示我们：

——重视法律建设，建立民间非营利组织发展与管理的长效机制。在日本民间非营利组织领域，从公益法人制度改革中可以看到，涉及300多部法律。建立民间非营利组织法律体系，完善民间非营利组织管理机制，是实现民间非营利组织健康发展的根本之策。

——按照民间组织发展规律，对不同类别民间组织实行分类指导、分类管理。承认民间组织内部的差异，对民间组织进行科学的分类，是民间组织有效发展、科学管理的规律性要求。日本设置众多特别法人的具体做法也许不足取，但其根据不同领域非营利组织的特点，依据不同事业发展对非营利组织发展的需要，对不同类别的民间组织分别进行法律规范、分别管理的基本思路，还是很值得借鉴的。在实践中，日本这种特别法的模式也有效地促进了日本民间社会福利机构、私立学校、医疗机构等的发展和规范，极大地促进了战后日本教育、卫生、社会福利等事业的迅速恢复和蓬勃发展。日本公益法人制度改革中对公益法人、一般法人的区分，实质上也是对过去笼统的公益法人（社团、财团）体系进一步细化管理。

——引入社会监督机制，促进民间组织良性运行。日本NPO认证中2个月的公众查阅，新公益法人制度中设立独立的专家咨询机构，都体现着在政府监督之外引入社会监督的理念。对民间组织的监督，最有效的方式应该是信息公开。政府检查再严格，民间组织也能想办法进行规避。信息公开后，公众可以给予监督，会给民间组织形成自觉守法的较大压力，也能引起公众对民间组织的更多关注。

——重视各项制度的整体配套，发挥多方向管理的综合效益。民间组织的发展与管理，在本体法之外，涉及众多领域如税收、社会保障、人才流动等，需要各个领域的政策相互配套、整体协调。日本公益法人制度改革，就是按照法律制度、税制、会计基准三个方面同步的方针进行。民间组织法律制度建设，必须重视民间组织制度供给上的科学性、针对性和整体性，注意“推”和“拉”，“规制”和“引导”机制在科学管理中的共同作用。当前在我国，急需建立民间非营利组织发展要求迫切的税收、劳动保障、人才建设等方面的长效的导向机制。

此外，日本在非营利法人管理方面的一些具体做法，如年度报告书、年度白皮书、定期现场检查、税制设计、公益认定等委员会、公众查阅等，也值得在实践中结合实际加以借鉴。

（三）民间非营利组织的健康发展，需要政府必要的支持和扶持。诚如一位日本专家所阐述的，公共空间中政府与民间非营利组织能否、如何成立一种伙伴关系，关系到社会的更好发展。民间非营利组织，多是基于共同的利益诉求和服务需求而建立，并服务于这些诉求和需求，可以成为政府在在众多公共服务领域的良好助手和合作伙伴，可以有效地改善公共治理，促进人民物质、文化、精神需要的不断满足。在我国，受计划经济体制长期影响，社会生活领域还遗留着许多行政依赖的现象，民间服务活动受到不必要的挤压，民间非营利组织的自主开展活动的空间相对不足。另一方面由于当前我国民间组织还处于发展的初级阶段，外部环境和内部建设都还不完善，普遍存在资金不足、人才匮乏、规模有限、能力偏弱等问题。为此，很有必要借鉴日本各级政府的理念和做法，构建政府与民间组织之间的合作伙伴关系，建立合理、有效的政府支持体系和扶持措施：进一步开放民间非营利活动开展社会服务活动的空间，一些公共服务特别是社区层面的社会服务，鼓励和支持民间非营利组织的参与和承担；重视与非营利组织在许多领域的合作，建立项目委托、政府购买服务、合作开发项目等的合作机制；采取具体措施，通过政府基金、财政专项等方式，给予符合社会发展需要的民间非营利组织一定的税费减免、资金支持、信息服务等具体援助。我们认为，通过一定的政府支持和扶持，在合作中引导、帮助其健康成长，可以有效避免不良势力对民间非营利组织的渗透，更好地引导广大民间非营利组织在党和国家的大政方针下开展活动，在法制规范的轨道上健康有序发展。

（四）民间非营利组织的健康发展，核心还在于民间非营利组织自身的能力建设。在考察过程中，关于日本非营利组织的发展，我们印象最深的是“要自立”。一方面在处理政府援助问题上，极力避免形成政府依赖。他们强调要尽量与政府保持一定距离，维持与政府部门的平等地位，以更好地在政府之外发挥应有的作用。日本NPO中心田尻佳史先生形象地阐释，社会就像一块布，如果政府是纬，而民间非营利组织是经，纵横交错，这块布才结实。但如果政府、民间非营利组织都是纬，同一方向，也就不成其为布。另一方面在谋划事业规划问题时，努力形成自己的优势。他们认为，非营利组织的工作要有深度，这样才能引起政府的重视和尊重，愿意坐下来象与其他组织一样共同讨论、开展合作。如日本NPO中心考虑如果民间不掌握自己的数据，会受制于政府，不好独立自主地开展活动，因此自己建立了“全国NPO法人数据库”。正是基于这种强烈的“自立”意识，日本的民间非营利组织能够积极主动地捕捉社会公益领域的多样化需求，注重及时、创造性地开展服务活动，表现出灵活、敏感、高效的独特优势，从而以阪神－淡路大地震中的出色表现为国人所瞩目，为政府所认同。与之相比，我国还有很多的民间非营利组织，仍没能很好地把目光从行政依赖、政府供养转到自谋出路、自主发展上来。组织的发展、活动的谋划、项目的设计，都还存在着等、靠、要的现象；在社会重大课题讨论时，在突发灾害救助中，在社会服务提供上，也难有活跃的身影和独特的优势；进而面对有限的社会关注度和各方面的怀疑态度，只能是难言的无奈。应该说，我国民间非营利组织以自立、自主为核心的能力建设，还任重而道远。

 （2006年8月21日）

民政部“日本NPO法律制度研修”代表团

李  勇  民政部民间组织管理局副局长

段光群  民政部民间组织服务中心处长

文国锋  民政部民间组织管理局管理二处副处长

杨  亮  民政部财务和机关事务司科员

殷丽海  财政部税政司主任科员

付广军  国家税务总局税收科学研究所研究员

黄晓晔  江苏省民间组织管理局主任科员

贾宝明  安徽省民间组织管理局副局长

王明远  河南省民间组织管理局副局长

古力给娜·尼亚孜  新疆维吾尔自治区民间组织管理局执法局副局长

黄浩明  中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长

邓国胜  清华大学NGO研究所所长

（执笔：文国锋）

“日本NPO法律制度研修”日程

7月16日（星期日）  北京

讲座：日本的非营利组织及公益法人制度改革（清华大学NGO研究所王名教授）

行前说明会（JICA中国事务所）

7月17日（星期一）  抵日

7月18日（星期二）  东京

9:00～12:00 说明会（JICA、日本NPO中心）

13:30～16:30  讲座：公益法人整体情况及相关法律的基本构成（财团法人公益法人协会理事长 太田达男）

7月19日（星期三）  东京

10:00～12:00  讲座：特定非营利活动促进法的概要（市民活动支援制度建立会事务局长 松原明）

13:30～16:30  讲座：日本市民社会组织的历史及特定的概念（市民社会创造基金事务局长  渡边元）

7月20日（星期四）  东京

10:00～12:00  讲座：非营利法人税收制度特征（市民活动支援制度建立会事务局长 松原明）

13:30～16:30  讲座：非营利法人申请手续、对希望登记团体给予的指导与建议（内阁府国民生活局市民活动促进课课长辅佐  佐藤钟太）

7月21日（星期五）  东京

10:00～12:00  讲座：公益法人的改革动向（日本NPO中心副代表理事 山冈义典）

13:30～16:30  交流：关于中国NPO现状（清华大学NGO研究所所长 邓国胜）

7月22日（星期六）  自由活动

7月23日（星期日）  赴大阪

7月24日（星期一）  大阪

10:00～12:00  考察：关西NGO协议会（关西NGO协议会事务局长榛木惠子）

13:30～16:30  考察：大阪pia NPO（关西国际交流团体协议会事务局长  有田典代）

7月25日（星期二）  神户

10:00～12:00  考察：神户市长田区御藏通5、6、7丁目街道交流团体（街道交流代表  宫定章）

13:30～16:30  考察：TAKATORI社区交流中心（TAKATORI社区交流中心专务理事  日比野纯一）

7月26日（星期三）  东京

10:00～12:00  讲座：财团法人的活动情况、与政府的关系、组织运营、活动资金的筹集方式（助成财团中心专务理事  堀内生太郎）

13:30～15:30  讲座：中央共同募金会的组织运作方式、组织构成等（中央共同募金会常务理事  本田章博）

15:40～17:40  讲座：连接企业与社会——日本经团连所发挥的作用（社团法人日本经济团体联合会1％俱乐部协调员长泽惠美子）

7月27日（星期四）  横滨

10:00～12:00  讲座：在日本中间支援组织的概要（日本NPO中心事务局长  田尻佳史）

13:30～15:30  讲座：地方政府：法人认证手续概要，有关振兴、扶助对策（神奈川县县民部县民总务课NPO合作推进室主干志村健一、渡边敏一）

15:30～17:30  考察：神奈川县民活动支援中心（神奈川县民活动支援中心所长斋藤百合子，支援部部长益子笃）

7月28日（星期五）  东京

14:00～19：00  总结评价会、研修结业典礼、晚宴（JICA）

7月29日（星期六）  回国