一位资产管理公司的CEO、两位财务分析人员,怀着“天真”的理想,从2006年起,在深圳开始了“不务正业”的公共预算之旅。他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。一次次的失望之后,今年5月27日,他们终于看到了深圳市政府的2008年度部门预算草案；10月27日,卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上,这两次回应都是第一次
□本报记者黄河发自深圳
“这是最后的印本,是送市人大通过的,不外借,也不准复印,你们只能看。”5月27日下午,在深圳市财政局阅览室,工作人员将一本粉色封面的厚书递给吴君亮、李德涛和万宇涵。
这是一本16开、厚约300页的大书,封面上一行银字:深圳市本级2008年部门预算(草案)。
三个人不动声色,内心满是欣喜,但马上喜去忧来:这么厚一本书,只凭记忆,哪里记得过来!“可以拍照吗?”为首的吴君亮问道。
工作人员迟疑了片刻,“可以拍照,没有讲不许拍照。”
吴一阵狂喜,随即取出数码相机将这本预算案从封面到封底,一页不漏地拍了下来。“深圳成了中华人民共和国历史上的第一个向普通公民公开政府预算的城市,到目前为止,这也是惟一的一次。”
10月18日,接受南方周末记者采访的吴君亮回忆起五个月前的场景,仍然激动不已。
他没法不激动。除了深圳市和市辖的几个区之外,他还曾向十多个中央部委和十几个大城市提出过查阅政府预算的申请,为了看到这些标明纳税人税款去处的预算案,他等了将近两年。
对这些旨在推动中国公共预算改革的志愿者而言,虽然仅有一次目睹预算“真容”的体验,但有了这几百张照片,就有了原始的资料,就有了研究的基础。
公共预算水准=社会文明程度
48岁的吴君亮是深圳君亮资产管理公司的CEO。1980年代赴美留学,拿到了休斯敦大学政府管理学硕士。此后,在美国一呆就是近20年。20世纪初,美国经历了一场由民间研究机构推动的轰轰烈烈的公共预算改革,那场运动不仅重塑了美国政府,而且深刻改变了政府和社会民众的关系。“向纳税人负责”从此成为每一届政府不可逾越的信条。
这段历史让吴君亮坚信,公共预算改革是政府跟公民共同参与的进程,而一个社会公共预算的水准,不仅可以衡量它的进步程度,也可以衡量它的人文觉醒程度。
身在美国的吴君亮一直密切关注着国内于1998年启动的公共财政改革,后来,由于自己公司的投资顾问业务与中国联系越来越多,同时为了近距离地观察中国的预算改革,2005年底,他干脆把公司搬到了深圳。2006年,吴君亮出资创办公益性的“中国预算网”(http://www.budgetofchina.com/)。网站声明中写道:“只要大家一起努力,我们相信,在我国建立起一个公开透明的、科学进步的公共预算制度,将为期不远。”
老板的理想主义也感染了公司里的年轻人。26岁的李德涛是土生土长的深圳本地人,两年前在法国拿到硕士学位,当时,君亮资产管理公司吸引他的地方只是可以从事所学的财务分析专业。加入老板的公共预算研究团队之后,他发现自己变了。
“以前我从来不关心社会事务,现在我知道,我们需要关心自己的城市。”
在澳大利亚拿到硕士学位的万宇涵是研究团队的另一个“海龟80后”,这一老二少,构成了君亮公司志愿者们的核心。
吴君亮给自己的研究团队开出了条件:除了本职工作之外,每位志愿者每天可以花两个小时工作时间在公共预算研究上,必要的开支和差旅费也由吴本人“赞助”。
那些没有加入研究团队的公司员工,态度也逐渐由反对转为理解。“开始我觉得老吴有些不务正业,毕竟我们是公司,以盈利为目的。”君亮公司投资总监陈先生对南方周末记者说。后来,他转变了态度,“咱不讲什么理想主义,但毕竟脑子还没完全坏死。”
就是要看到预算
但是,想看预算不容易,往往是志愿者们千言万语,政府职能部门两个字就挡了回来———保密。
就在大家的信心几乎耗尽的时候,2007年4月,国务院发布《政府信息公开条例》(以下简称《条例》),其中明确规定:各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”,必须向公众开放并提供便利的查阅条件。
犹如枯木逢春,志愿者们开始耐心地等待。2008年5月1日,《条例》正式实施,他们立即冲出了“起跑线”。
按照网上查到的政府部门联系方式,吴君亮团队发出一份份申请电邮、传真或信函。申请的开头一般是这样的:某某部门,我们是一群公共预算观察志愿者,现根据5月1日正式实施的《政府信息公开条例》,特向贵单位申请公开2008年度部门预算……
在申请的结尾处,他们还会附上各自的身份证复印件,郑重其事地向对方证明自己的“公民身份”。
他们向财政部、卫生部、发改委、教育部、科技部、农业部、国家统计局、人民银行等十多个部委,以及上海、北京、广州、重庆、成都、等十几个城市发出了申请,除了证监会之外,基本都有回复。
但这些最初的回复无一例外地拒绝了申请,有的说公共预算属于机密,有的则说预算内容跟他们无关。
有备而来的申请者们并没有停止行动,他们继续向各个部门发出第二次、第三次、第四次申请。部门不回复就发给该部门首长。工作团队在每一个程序和细节上都要求做到完整、标准和透明。对每一个部门的申请,都设立一个文档,详细记录过程和相互往来,包括每次电话交流,都会整理成通话纪要,许多时候还要传给对方确认。他们希望以最符合法定程序的、最经得起检验的方式,推开这扇沉重的“预算门”。
循规依法又锲而不舍的申请之后,事情开始变得有趣起来。某些部门开始主动打电话来跟他们沟通,表示“这是件好事,但我们还没得到授权”；有的自知保密理由无法成立,但传来一堆没有分类和说明的数据,表示这就是本部门预算；还有的在几个往来之后,不理不睬,当作没这回事了。“我能够理解他们的犹豫。”吴君亮操着四川口音的普通话对南方周末记者说,“这个过程会很曲折,但我们是业余研究,也不图什么,可以慢慢来。我们有足够的耐心。”
5月26日,志愿者的努力迎来了第一次回报。经过10天的联系和沟通,深圳市财政局批准了他们“看预算”的申请。
5月27日下午,吴君亮、李德涛、万宇涵终于看到了那本粉色封面、银色标题的厚书———《深圳市本级2008年部门预算(草案)》。
在向深圳市政府申请预算公开的同时,他们也分别向福田区、龙岗区、南山区和罗湖区政府提出了同样的申请。开始时各区财政部门只是推托自己没有公开预算的权力,要向区长和书记请示。
当他们获得市级部门预算资料,再度与区政府沟通时,对方的回答更加客气委婉了:“既然市级预算都公开了,我们应该也可以吧,我再替你们申请一下。”
然而还未等到申请回复,他们就接到了市财政局工作人员语带怨怒的电话:“我们给你们看了预算,怎么能拿报告照片去要挟区政府呢?”“要挟政府?”志愿者们显得莫名其妙,“要挟他们做一件法律规定早就该做的事吗?”
在志愿者们申请公开预算的过程中,类似的误会每隔几天就要上演一次。一位在电话中表示理解和赞同他们行为的政府工作人员,无意中说出了某些人的疑虑:“你们跟政府对着干,是没有结果的。”
valueformoney:“这个词值1000亿”
在获得第一份完整的市级部门预算报告后,急不可待的分析师们转眼便将照片中的数据“大卸八块”,分门别类地整理,做成了标准的财务数据库。
在经过初步分析后,他们罗列了数十条值得关注的数据现象,打算作为一个个专题进行深入分析。然而此时身为“局外人”的志愿者们遇见了一个棘手的难题:在这份涉及103个部门、5万多名人员编制的预算中,对每个部门的职责和工作目标却缺乏最基本的陈述,比如这个部门是干什么的,每年的工作任务包括哪些等等。“这就好像买东西不知道商品是什么,怎么能知道钱花得合不合理?”吴君亮表示,他并不怀疑政府内部有人知道这些“商品”的内容,但他认为,政府预算这个“账本”既然要公开,就应该让普通公众和纳税人能够看懂,毕竟通过纳税购买政府公共服务的,是普通纳税人,而不是政府部门本身。
在吴君亮看来,“看不懂预算”的背后,其实隐含着各政府部门在多大程度上愿意向社会公众出让预算监督权的问题,“让你看得见,但是看不懂,也谈不上参与监督”。
普通人看得懂的预算是怎么样的?吴君亮指着自己办公桌上一堆厚厚的复印资料说,就像这份香港特区政府的预算报告一样,“我刚看到这份预算报告时,第一个念头就是应该在内地出版,让更多人理解什么叫看得懂的政府预算。”
在这份长达上千页的报告中,对每个部门的预算描述之细,到了令人叹为观止的程度。比如特区审计署的工作预算,在报告中被细列为数十个需按期向政府提交的报告,然后评估每个报告所需的工时,以此推算出审计署年度工作所需的预算开支。各部门对其职责非常具体,并有量化指标,许多工作都详尽到明白陈述需要多少个人工小时来完成。
这也是香港政府预算编制的核心理念:衡工量值(valueformoney)———这个在西方社会源远流长的财政理念,国内大多用“行政效率”或“绩效”来陈述。但在吴看来,香港的这个翻译更加“精确和美妙”。“绩效或效率是要事后才能评估的。”吴君亮表示,“衡工量值”则是一个典型的预算概念,也含有购买的概念,“在政府部门花钱之前和花钱之后,都能让公众直观地感受到投入和结果之间的关系”。
更为重要的是,衡工量值标准的引入,使得公众对政府工作绩效有了一个更加直观的评估尺度,各政府部门的预算重点在是否最合理和有效地使用公共资源上,也将因此而面临更加广泛而直接的监督。“如果衡工量值这个标准能够在内地推广,全国每年至少能节省1000亿行政经费。”吴君亮一脸认真地向南方周末记者说。令人期待的“领跑者”
据吴君亮团队的初步估算,2008年深圳市本级预算中,内容重叠的项目支出,加上公车使用费等公共开销,占到了160亿元部门总预算的三到四成,按照衡工量值的标准,这些支出可以砍掉大半。“人大预算委员们关注的政府投资项目当然很重要,但从公民参与的角度,其实我们更关注部门预算。”吴君亮向南方周末解释道,这首先因为部门预算具有常规性,“某个部门今年乱花的钱,明年还会继续乱花。”而作为外部观察者,志愿者们对这种规律性支出的分析,往往能够起到“堵小洞、省大钱”的效果。而且,人大预算委仅有十来位委员,又不是专职,每年只能在103个预算部门中,抽审两个部门,一圈下来,需要50年,监督力度显然不够。
在吴君亮看来,政府投资项目背后往往是利益集团的博弈,所有的利益相关方都会尽力争取对自己有利的条件；而部门预算除了政府部门这个预算主体之外,缺乏与之相对应的利益关注者,因此更需要公众关注。“政府修一条地铁会有很多地区和部门去争取自身利益,然后平衡出一个相对合理的局面,至少在理论上是如此；但政府部门增加开支,其他机构却不一定会有人感觉自己遭受了直接损失。”
而更加重要的是,在对部门预算的研究与监督过程中,志愿者们能够真实地感受到自己作为公民,参与推动社会进步的自豪与骄傲。
在他们一次次的申请下,越来越多的中央部委机构开始给出正面回应,表示一旦部门内部的信息公开细则制定完毕,就会及时向研究小组公开本部门的预算详情。“我们在内部有个打分机制,跟每一个部门沟通后都会按反馈情况打一个分数。”吴君亮笑着向南方周末记者表示,评分最高的机构有可能成为中央部门中最早公开部门预算的“领跑者”。
在他们的计分表上,环保部、民政部、科技部等几个领先部委的分数一直此起彼伏,“比田径赛还让人期待”。
10月29日早上,身在美国的吴君亮转发给南方周末记者一份邮件:卫生部在10月27日向他们公布了一份接近完备的卫生部本级部门预算,极有希望成为中央部委中最早向志愿者们公开部门预算的“领跑者”,这让他们始料未及。早先,在经过三次申请被拒之后,第四次申请时,志愿者们将申请书的抬头改成了卫生部的部长。“看来陈部长还是开明的。”吴在邮件中写道。
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2008年深圳市级部门预算关键词
◇预算包括103个部门、部门总编制及雇员51587人。
◇人员经费55.36亿元,人均10.73万元一年。
◇公用支出经费24.76亿元(含车辆运行费14亿元左右),人均4.8万元。
◇补助(含离退休费)经费6.83亿元,人均1.32万元。
◇一次性支出7.86亿元(其中很大一部分用于购车),人均1.52万元。
◇以上各项预算支出总计为167.88亿元,再加上预算准备金和其他经费预算,总计为169.39亿元,人均32.84万元。
◇项目总数750个,预算总费用730.06亿元,人均14.16万元。